Tờ trình 762/TTr-BNN-TCLN năm 2011 về cơ chế chính sách và giải pháp tăng cường công tác quản lý bảo vệ rừng do Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn ban hành

TỜ TRÌNH

VỀ VIỆC BAN HÀNH MỘT SỐ CƠ CHẾ CHÍNH SÁCH VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ BẢO VỆ RỪNG

Kính gửi: Thủ tướng Chính phủ

Thực hiện ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ tại văn bản số 325/TB-VPCP ngày 11/11/2009 của Văn phòng Chính phủ về kiên quyết đấu tranh, ngăn ngừa những hành vi vi phạm pháp luật, nâng cao năng lực quản lý bảo vệ rừng, quản lý lâm sản trong thời gian tới, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn lập đề án “Quản lý bảo vệ rừng giai đoạn 2011-2015” và dự thảo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về “ban hành một số cơ chế chính sách và giải pháp tăng cường công tác quản lý bảo vệ rừng” trình Thủ tướng Chính phủ xem xét,  ban hành với các vấn đề cơ bản như sau:

1. Sự cần thiết phải ban hành quyết định của Thủ tướng Chính phủ về một số cơ chế chính sách và giải pháp tăng cường quản lý bảo vệ rừng

Đến đầu năm 2010, diện tích rừng toàn quốc là 13,257 triệu ha, trong đó 10,339 triệu ha rừng tự nhiên (chiếm 77,78%) và 2,919 triệu ha rừng trồng (chiếm 22,22%); phân chia theo mục đích sử dụng của ba loại rừng gồm: rừng đặc dụng: 1,999 triệu ha, chiếm 15,08%; rừng phòng hộ: 4,833 triệu ha, chiếm 36,45%; rừng sản xuất: 6,288 triệu ha, chiếm 47,43% và diện tích rừng đã được quy hoạch sử dụng cho mục đích ngoài lâm nghiệp: 0,138 triệu ha, chiếm 1,03%.

Mặc dù công tác bảo vệ và phát triển rừng đã đạt nhiều thành quả quan trọng: Diện tích rừng được tăng liên tục trong những năm qua, xã hội hóa nghề rừng phát triển ở nhiều nơi, nhưng tình trạng vi phạm các quy định của Nhà nước về quản lý, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản, nhất là hành vi phá rừng trái pháp luật và chống người thi hành công vụ còn diễn biến phức tạp ở nhiều địa phương, gây bức xúc trong xã hội. Những hạn chế của thực trạng trên do một số nguyên nhân chủ yếu sau:

Một là, cơ chế chính sách lâm nghiệp còn nhiều bất cập, chưa tạo động lực thu hút các nguồn lực cho bảo vệ và phát triển bền vững tài nguyên rừng; tổ chức, quản lý và đầu tư chưa đáp ứng sự phát triển.

Hai là, chính quyền địa phương chưa thực hiện đầy đủ trách nhiệm quản lý nhà nước về rừng và đất lâm nghiệp theo quy định của pháp luật, đặc biệt là ở cấp cơ sở chưa đủ năng lực và khả năng cân đối các nguồn lực để đảm bảo thực hiện nhiệm vụ bảo vệ rừng.

Ba là, Ban quản lý rừng phòng hộ, rừng đặc dụng và doanh nghiệp nhà nước đang quản lý gần 6,4 triệu ha rừng, nhưng nhìn chung năng lực quản lý bảo vệ rừng hạn chế. Các lâm trường quốc doanh sau khi đã sắp xếp chuyển thành công ty lâm nghiệp vẫn không có nguồn thu ổn định cho bảo vệ rừng. Chủ rừng là hộ gia đình, cá nhân và các tổ chức khác đang quản lý gần 4,5 triệu ha rừng hầu hết có quy mô nhỏ, không thể tự tổ chức lực lượng bảo vệ rừng được giao, vẫn chủ yếu dựa vào sự hỗ trợ của Nhà nước. Còn trên 2,4 triệu ha rừng thuộc quản lý của Ủy ban nhân dân cấp xã, nhưng chưa có cơ chế để chính quyền cấp xã thực hiện công tác quản lý bảo vệ rừng có hiệu quả.

Bốn là, biên chế Kiểm lâm mỏng, cơ sở vật chất, trang thiết bị, phương tiện chưa tương xứng với nhiệm vụ được giao, chưa đủ mạnh để trấn áp “lâm tặc”. Năng lực chuyên môn, nghiệp vụ của kiểm lâm địa bàn hạn chế, một bộ phận giao động trước khó khăn, thậm chí có biểu hiện tiêu cực, tiếp tay cho hành vi trái pháp luật.

Lực lượng bảo vệ rừng của các chủ rừng chưa được tổ chức hoặc thiếu năng lực, không được trang bị phương tiện làm việc, nhất là không có tư cách pháp lý để giải quyết hành vi vi phạm.

Năm là, cộng đồng dân cư địa phương sống phụ thuộc vào rừng nhưng chưa có được những lợi ích đáng kể từ rừng, nên vẫn phải xâm hại rừng để duy trì sinh kế.

Để thực hiện nghiêm pháp luật về Bảo vệ và Phát triển rừng, khắc phục những tồn tại và giải quyết các nguyên nhân trên đây, bảo vệ và phát triển bền vững tài nguyên rừng, cần thiết phải hoàn thiện một số chính sách mang tính đột phá tạo động lực tiếp xúc xã hội hóa trong lâm nghiệp và nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý.

2. Quan điểm xây dựng chính sách

a) Bảo vệ rừng là trách nhiệm của toàn dân, các cấp, các ngành, trong đó Kiểm lâm là lực lượng nòng cốt; kết hợp chặt chẽ giữa bảo vệ và phát triển bền vững tài nguyên rừng với hiệu quả kinh tế  - xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh.

b) Chủ rừng phải chịu trách nhiệm bảo vệ rừng được Nhà nước giao, cho thuê. Nâng cao năng lực của chính quyền cơ sở, huy động cả hệ thống chính trị tham gia quản lý bảo vệ rừng.

c) Rà soát, sửa đổi, bổ sung một số cơ chế, chính sách phù hợp với chủ trương đổi mới và thông lệ quốc tế; đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người dân sống trong và gần rừng.

d) Huy động mọi nguồn lực của các thành phần kinh tế và sự hỗ trợ của các tổ chức quốc tế trong bảo vệ rừng.

3. Quá trình xây dựng dự thảo

Ngay sau khi nhận được chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ tại văn bản số 325/TB-VPCP , tháng 11/2009 Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đã tổ chức triển khai xây dựng đề án “Quản lý bảo vệ rừng giai đoạn 2011-2015” và dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ về “một số cơ chế chính sách và giải pháp tăng cường công tác quản lý bảo vệ rừng”. Trong quá trình soạn thảo Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đã thực hiện những công việc sau:

a) Hệ thống, phân tích đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành liên quan đến công tác quản lý bảo vệ rừng. Nghiên cứu các quy định về tổ chức, cơ chế chính sách quản lý bảo vệ rừng, đầu tư và trách nhiệm, quyền hạn của chính quyền các cấp, đặc biệt là cấp xã trong công tác quản lý bảo vệ rừng, xác định những tồn tại để đề ra hướng giải quyết.

b) Tổ chức khảo sát tại một số địa phương đại diện cho các vùng miền, nghiên cứu những mô hình quản lý bảo vệ rừng khác nhau trong thực tiễn.

Trên cơ sở đó, xác định quan điểm, mục tiêu, nội dung và những giải pháp quản lý bảo vệ rừng giai đoạn 2011-2015 và một số cơ chế chính sách có tính đột phá nhằm tăng cường công tác quản lý bảo vệ rừng.

c) Tổ chức hội thảo với các nhà quản lý, khoa học có liên quan; lấy ý kiến góp ý của các Bộ, ngành có liên quan, các địa phương tại văn bản số 3245/BNN-TCLN, đồng thời đưa dự thảo đề án “Quản lý bảo vệ rừng giai đoạn 2011-2015” và dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ về “một số cơ chế chính sách và giải pháp tăng cường công tác quản lý bảo vệ rừng” lên trang Web của Cục Kiểm lâm để lấy ý kiến rộng rãi của các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn nhận được văn bản tham gia ý kiến của 56 cơ quan gồm: 04 Bộ, ngành Trung ương và 52 địa phương (Ủy ban nhân dân tỉnh, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Chi cục Kiểm lâm).

Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đã tiếp thu các ý kiến tham gia để chỉnh sửa, bổ sung, hoàn thiện các dự thảo và đã thông qua các bản dự thảo này tại Hội nghị toàn quốc về công tác quản lý bảo vệ rừng ngày 27/12/2010 tại Hà Nội (báo cáo tiếp thu, giải trình kèm theo). Quá trình soạn thảo các dự thảo là công phu, nghiêm túc, đúng trình tự quy định của pháp luật.

4. Mục tiêu

Ban hành một số cơ chế chính sách và giải pháp có tính đột phá, nhằm bảo đảm các điều kiện cơ bản để đẩy mạnh xã hội hóa, tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế, các tổ chức xã hội và người dân tham gia vào thực hiện có hiệu quả công tác quản lý bảo vệ rừng, tăng đóng góp của rừng vào quá trình phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ sinh thái, môi trường, bảo tồn đa dạng sinh học; cung cấp các dịch vụ môi trường rừng; thích ứng và giảm thiểu tác động của biến đổi khí hậu; góp phần xóa đói giảm nghèo, nâng cao mức sống cho người dân và giữ vững an ninh, quốc phòng.

5. Nội dung cơ bản của chính sách

a) Tăng cường phân cấp trách nhiệm quản lý nhà nước về rừng và đất lâm nghiệp của Ủy ban nhân dân các cấp.

Trên cơ sở quy định của Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004; hệ thống hóa các cơ chế, biện pháp quản lý tại các Chỉ thị số 12/2003/CT-TTg ngày 16/5/2003 và Chỉ thị số 08/2006/CT-TTg ngày 08/3/2006, Quyết định số 245/1998/QĐ-TTg ngày 21/12/1998 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường các biện pháp cấp bách để bảo vệ và phát triển rừng và ngăn chặn tình trạng chặt phá, đốt rừng, khai thác rừng trái pháp luật, quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn quản lý bảo vệ tài nguyên rừng của Ủy ban nhân dân các cấp, phù hợp với yêu cầu thực tiễn và đảm bảo tính thống nhất, toàn diện của các quy định tại Quyết định này.

b) Hỗ trợ kinh phí bảo vệ rừng cho Ủy ban nhân dân cấp xã và Quỹ bảo vệ và phát triển rừng cấp xã.

Chính quyền cấp xã là nơi trực tiếp quản lý, bảo vệ rừng tại gốc. Pháp luật đã quy định trách nhiệm bảo vệ rừng của Ủy ban nhân dân cấp xã, tuy nhiên chưa có cơ chế, chính sách đảm bảo cho cấp cơ sở thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước về rừng. Quyết định này quy định về các vấn đề chính sách đối với Ủy ban nhân dân cấp xã như sau:

- Nhà nước hỗ trợ kinh phí cho ngân sách xã để bảo đảm chi cho các hoạt động quản lý bảo vệ rừng đối với diện tích rừng do Ủy ban nhân dân cấp xã trực tiếp quản lý với mức kinh phí 100.000 đồng/ha/năm; kinh phí hỗ trợ được sử dụng cho các hoạt động chống chặt phá rừng, phòng cháy, chữa cháy rừng trên địa bàn theo quy định của pháp luật và giao cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định cụ thể mức hỗ trợ, cấp phát, quản lý chi tiêu, thanh quyết toán kinh phí hỗ trợ cho ngân sách xã phù hợp với thực tiễn của địa phương.

- Để quản lý nguồn kinh phí hỗ trợ của ngân sách có hiệu quả, cho phép lập Quỹ bảo vệ và phát triển rừng cấp xã theo quy định tại Nghị định số 05/2008/NĐ-CP ngày 14 tháng 1 năm 2008 của Chính phủ về Quỹ bảo vệ và phát triển rừng.

- Quy định các nguồn hình thành Quỹ bảo vệ và phát triển rừng cấp xã theo hướng xã hội hóa và phù hợp với quy định về quản lý tài chính hiện hành

- Quy định nội dung quản lý thu, chi Quỹ bảo vệ và phát triển rừng cấp xã và giao cho Bộ Tài chính hướng dẫn cụ thể việc quản lý, sử dụng, thanh quyết toán quỹ bảo vệ và phát triển rừng cấp xã.

c) Thiết lập hệ thống quản lý bảo vệ rừng, tập trung vào những nội dung:

- Tổ chức quản lý rừng: đảm bảo toàn bộ diện tích rừng phải có chủ cụ thể. Đảm bảo cho tổ chức, cá nhân có quyền sử dụng đất hợp pháp để quản lý, sử dụng rừng bền vững. Thiết lập hệ thống cán bộ quản lý rừng đến từng tiểu khu rừng với hồ sơ rừng được cập nhật thường xuyên.

- Tổ chức và hoạt động lực lượng bảo vệ rừng của chủ rừng. Quy định chủ rừng có diện tích rừng từ 1.000 ha trở lên phải tổ chức lực lượng bảo vệ rừng chuyên trách. Lực lượng bảo vệ rừng chuyên trách được trang bị đồng phục và một số công cụ hỗ trợ thiết yếu; có quyền hạn, trách nhiệm pháp lý để tổ chức phòng ngừa, đấu tranh ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật, phòng cháy, chữa cháy rừng tại cơ sở.

- Những địa phương hiện có diện tích rừng và đất lâm nghiệp do Ủy ban nhân dân cấp xã trực tiếp quản lý phải tổ chức lực lượng bảo vệ rừng đáp ứng yêu cầu bảo vệ rừng, nòng cốt là lực lượng dân quân tự vệ.

- Thực hiện các giải pháp đẩy mạnh giao rừng, cho thuê rừng: tổ chức rà soát diện tích rừng, đất lâm nghiệp, hoàn thành giao rừng, cho thuê rừng, gắn với giao, cho thuê đất lâm nghiệp và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lâm nghiệp vào năm 2015. Ngân sách Nhà nước bảo đảm kinh phí để thực hiện việc giao rừng, cho thuê rừng với mức bình quân 300.000 đồng/ha rừng. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định mức kinh phí cụ thể phù hợp với điều kiện thực tiễn địa phương.

- Về khoán bảo vệ rừng: Nhà nước bố trí ngân sách sự nghiệp bảo vệ rừng hàng năm cho công tác khoán bảo vệ rừng đặc dụng ở khu vực rừng bị đe dọa xâm hại cao và gắn với đảm bảo cuộc sống của người dân với mức bình quân 300.000 đồng/ha/năm; tiếp tục ổn định diện tích đã khoán bảo vệ rừng lâu dài cho đồng bào dân tộc tại chỗ và khu vực thuộc đối tượng quy định Nghị quyết 30a/2008/NQ-CP của Chính phủ ở một số khu rừng phòng hộ đầu nguồn xung yếu với mức bình quân 200.000 đồng/ha/năm. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định mức khoán cụ thể phù hợp với điều kiện thực tiễn địa phương.

Ban quản lý các khu rừng phòng hộ, tổ chức, doanh nghiệp được Nhà nước giao rừng phòng hộ, rừng sản xuất khoán bảo vệ rừng cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, công đồng dân cư thôn sinh sống trên địa bàn bằng cơ chế hưởng lợi theo các chương trình, dự án được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, Nhà nước không đầu tư kinh phí.

- Triển khai chính sách đồng quản lý rừng: quy định về triển khai thí điểm để tổng kết thực tiễn hoàn thiện cơ chế và chính sách thống nhất thực hiện trên toàn quốc về đồng quản lý với cộng đồng dân cư địa phương trên cơ sở cùng chia sẻ trách nhiệm quản lý bảo vệ, phát triển rừng và cùng hưởng lợi từ sự đóng góp của các bên.

d) Quy định cụ thể trách nhiệm và quyền hạn của chủ rừng trên nguyên tắc: chủ rừng có trách nhiệm thực hiện nghiêm túc các quy định của pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng và các quy định khác của pháp luật có liên quan đến bảo vệ rừng, đất lâm nghiệp được Nhà nước giao; nếu để rừng bị xâm hại trái pháp luật, thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm chủ rừng phải bị xử lý trách nhiệm hành chính hoặc trách nhiệm hình sự, phải bồi thường thiệt hại rừng, đất lâm nghiệp được Nhà nước giao theo quy định của pháp luật, đồng thời có quyền chủ động sản xuất kinh doanh và quyền sử dụng rừng theo quy định của pháp luật, đảm bảo sự bình đẳng trước pháp luật của các loại hình doanh nghiệp, giải quyết những khó khăn ách tắc hiện nay để chủ rừng có nguồn kinh phí tự cân đối cho hoạt động quản lý bảo vệ rừng được Nhà nước giao, cho thuê.

Theo nguyên tắc trên, Quyết định này quy định cụ thể về trách nhiệm và quyền hạn của chủ rừng đối với từng loại chủ rừng cụ thể: Ban quản lý rừng đặc dụng; Ban quản lý rừng phòng hộ; các tổ chức kinh tế; hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư thôn.

đ) Tổ chức, hoạt động và biên chế của lực lượng kiểm lâm.

- Kiện toàn hệ thống tổ chức kiểm lâm thống nhất ở địa phương (từ cấp tỉnh đến cấp xã) trong cả nước; tăng hợp lý biên chế kiểm lâm địa bàn cấp xã, kiểm lâm cơ động và phòng cháy, chữa cháy rừng, đảm bảo tổng biên chế kiểm lâm toàn quốc bình quân 1.000 ha rừng có 01 kiểm lâm, đến năm 2015 sẽ bổ sung thêm khoảng trên 3.000 biên chế kiểm lâm.

- Đảm bảo các xã có rừng có kiểm lâm địa bàn thực hiện toàn diện các nhiệm vụ về quản lý, bảo vệ và phát triển rừng, dịch vụ công về lâm nghiệp tại cơ sở. Gắn hoạt động của kiểm lâm địa bàn xã với chính quyền cơ sở, tham mưu cho Ủy ban nhân dân cấp xã tổ chức thực hiện toàn diện các hoạt động về lâm nghiệp.

- Trong giai đoạn từ 2011-2015, tiếp tục đầu tư cho lực lượng kiểm lâm thông qua các dự án, chương trình hành động quản lý bảo vệ rừng, phòng cháy, chữa cháy rừng. Hoàn thiện chính sách đối với kiểm lâm tương tự như Cảnh sát nhân dân.

- Đào tạo nâng cao năng lực về chuyên môn, nghiệp vụ cho cán bộ làm công tác quản lý bảo vệ rừng các cấp và lực lượng kiểm lâm, đặc biệt là kiểm lâm địa bàn, cán bộ lâm nghiệp xã.

e) Quy định trách nhiệm tổ chức thực hiện của các Bộ ngành Trung ương và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn kính trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định.