Báo cáo 344/BC-CP năm 2013 tình hình triển khai thi hành luật, pháp lệnh và ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội được ban hành từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII đến hết tháng 7/2013 do Chính phủ ban hành

BÁO CÁO

TÌNH HÌNH TRIỂN KHAI THI HÀNH LUẬT, PHÁP LỆNH VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY ĐỊNH CHI TIẾT, HƯỚNG DẪN THI HÀNH LUẬT, PHÁP LỆNH CỦA QUỐC HỘI, ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI ĐƯỢC BAN HÀNH TỪ ĐẦU NHIỆM KỲ QUỐC HỘI KHÓA XIII ĐẾN HẾT THÁNG 7/2013

Kính gửi: Ủy ban thường vụ Quốc hội

Ngày 15/7/2013, Ủy ban thường vụ Quốc hội có Công văn số 468/UBTVQH13-PL đề nghị Chính phủ chuẩn bị Báo cáo về tình hình triển khai thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết và ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết (sau đây gọi chung là luật, pháp lệnh) được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII đến hết tháng 7/2013 để trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ 6 (tháng 10/2013).

Giai đoạn trước ngày 01/7/2013, công tác theo dõi, đôn đốc việc ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ giao cho Văn phòng Chính phủ chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp thực hiện. Để bảo đảm sự gắn kết giữa công tác xây dựng và thi hành pháp luật, ngày 01/7/2013, Thủ tướng Chính phủ đã quyết định chuyển giao trách nhiệm theo dõi tình hình ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh từ Văn phòng Chính phủ sang Bộ Tư pháp (Quyết định số 921/QĐ-TTg ngày 12/6/2013).

Thực hiện yêu cầu của Ủy ban thường vụ Quốc hội, trên cơ sở Quyết định số 921/QĐ-TTg ngày 19/7/2013, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo các Bộ, ngành báo cáo, giao Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Văn phòng Chính phủ, các Bộ, ngành xây dựng Báo cáo của Chính phủ; giao Bộ trưởng Bộ Tư pháp thừa ủy quyền của Thủ tướng Chính phủ, thay mặt Chính phủ ký gửi Ủy ban pháp luật của Quốc hội.

Căn cứ Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23/7/2012 về công tác theo dõi thi hành pháp luật, Chính phủ xin báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội về tình hình triển khai thi hành luật, pháp lệnh, ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội được ban hành từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII đến hết tháng 7/2013 như sau(1):

I. CÔNG TÁC CHỈ ĐẠO, ĐIỀU HÀNH

Để triển khai có hiệu quả các luật, pháp lệnh đã được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua, trong đó có công tác ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, trong thời gian qua, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, ngành đã tích cực, chủ động triển khai nhiều biện pháp chỉ đạo, điều hành nhằm đưa các luật, pháp lệnh đi vào cuộc sống, góp phần bảo đảm tốt hơn yêu cầu quản lý nhà nước và xã hội bằng pháp luật, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam.

Thực hiện các Nghị quyết của Quốc hội về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, ngay từ đầu nhiệm kỳ, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 06/NQ-CP ngày 07/3/2012 về Chương trình hành động của Chính phủ nhiệm kỳ 2011-2016, trong đó xác định nhiệm vụ tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa là một trong những nhiệm vụ chủ yếu, Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương cần tập trung chỉ đạo, điều hành, nhằm xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, công khai, minh bạch, dễ tiếp cận và áp dụng, phù hợp với yêu cầu hội nhập quốc tế, với trọng tâm là tiếp tục đổi mới công tác xây dựng và thực thi pháp luật. Thực hiện Chương trình hành động của cả nhiệm kỳ, ngay từ đầu mỗi năm, Chính phủ có Nghị quyết về những giải pháp chủ yếu thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách nhà nước(2), xác định cụ thể nhiệm vụ triển khai thi hành luật, pháp lệnh là một trong các nhiệm vụ trọng tâm và đề ra các biện pháp tổ chức thực hiện. Nội dung xuyên suốt trong các biện pháp chỉ đạo, điều hành của Chính phủ là “tiếp tục nâng cao hơn nữa chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và thi hành pháp luật”; đồng thời, đẩy mạnh hơn nữa công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật, tạo sự chuyển biến cơ bản, mạnh mẽ trong nhận thức của các Bộ, ngành, địa phương về ý nghĩa, tầm quan trọng về công tác thi hành pháp luật, nhằm phát huy hơn nữa vai trò của pháp luật với tư cách là một công cụ hữu hiệu để quản lý nhà nước và xã hội.

Ngoài việc ban hành các Nghị quyết nêu trên, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thường xuyên có văn bản chỉ đạo, điều hành(3) đề ra các giải pháp cụ thể; phân công, xác định rõ trách nhiệm của Thủ tướng, các Phó Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trong công tác chỉ đạo, phối hợp tổ chức tốt công tác soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, theo dõi, đôn đốc, kiểm tra và định kỳ báo cáo Chính phủ về tình hình xây dựng và thi hành pháp luật. Trong đó, đặc biệt quan tâm đến công tác ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh nhằm kịp thời đưa pháp luật vào cuộc sống.

Quán triệt và thực hiện các Nghị quyết của Quốc hội, dưới sự chỉ đạo, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, ngành đã ban hành Chương trình hành động 5 năm và Kế hoạch, Chương trình công tác hàng năm của Bộ, ngành mình. Trong đó, các Bộ, ngành đều xác định nhiệm vụ xây dựng và thi hành pháp luật, đặc biệt là ban hành văn bản quy định chi tiết là nhiệm vụ trọng tâm, được tập trung chỉ đạo và đầu tư nguồn lực thực hiện.

Về công tác ban hành thể chế và điều chỉnh tổ chức liên quan trực tiếp đến triển khai thi hành luật, pháp lệnh, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 63/2010/NĐ-CP về kiểm soát thủ tục hành chính, Nghị định số 55/2011/NĐ-CP về công tác pháp chế và Nghị định số 59/2012/NĐ-CP về theo dõi thi hành pháp luật; Thủ tướng Chính phủ quyết định chuyển công tác theo dõi tình hình ban hành văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh và chuyển Cục Kiểm soát thủ tục hành chính từ Văn phòng Chính phủ sang Bộ Tư pháp. Các văn bản, quyết định này đã góp phần quan trọng vào việc hoàn thiện thể chế và tăng cường nguồn lực thực hiện nhiệm vụ xây dựng và thi hành pháp luật, bảo đảm sự gắn kết tốt hơn giữa xây dựng và thi hành pháp luật; giữa theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và việc triển khai thi hành luật, pháp lệnh, nhất là việc ban hành văn bản quy định chi tiết.

Sau khi các luật, pháp lệnh được ban hành, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo các Bộ, ngành tổ chức triển khai. Đối với một số luật, pháp lệnh có phạm vi điều chỉnh rộng, có tác động trực tiếp đến sự phát triển kinh tế - xã hội, hoặc đòi hỏi sự phối hợp liên ngành chặt chẽ, đồng bộ, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Nghị quyết, Chỉ thị hoặc Kế hoạch để tổ chức triển khai thi hành(4). Đặc biệt là từ đầu nhiệm kỳ khóa XIII, ngay sau mỗi kỳ họp của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ đều có Quyết định ban hành Danh mục và phân công cơ quan chủ trì soạn thảo các văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua tại mỗi kỳ họp Quốc hội(5), trong đó xác định danh mục các văn bản cần ban hành, phân công trách nhiệm cơ quan chủ trì, cơ quan phối hợp soạn thảo, ấn định cụ thể thời gian trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các biện pháp tổ chức thực hiện nhằm bảo đảm đúng tiến độ và chất lượng văn bản. Việc ban hành Chương trình xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn luật, pháp lệnh, là cơ sở để Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đưa vào chương trình công tác hàng tháng, hàng quý, 6 tháng và hàng năm; đồng thời, tạo cơ sở để theo dõi, đôn đốc, kiểm tra, đánh giá các Bộ, ngành trong việc xây dựng, trình ban hành văn bản, tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong việc bảo đảm tiến độ, chất lượng văn bản, khắc phục tình trạng nợ đọng văn bản. Trên cơ sở đó, các Bộ, ngành xây dựng kế hoạch, bố trí các nguồn lực cần thiết để soạn thảo văn bản quy định chi tiết.

Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo quyết liệt việc thực hiện đồng bộ các biện pháp nhằm đẩy nhanh tiến độ xây dựng, ban hành, bảo đảm chất lượng các văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh, nhất là đối với các văn bản nợ đọng.

Ngay từ khi phân công và trong quá trình chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thường xuyên chỉ đạo cơ quan chủ trì phải thực hiện nghiêm túc trình tự, thủ tục theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhất là việc bảo đảm dự án luật, pháp lệnh cần phải quy định cụ thể, minh bạch, để thi hành được ngay sau khi có hiệu lực, hạn chế tối đa những vấn đề giao Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng quy định chi tiết(6).

Hàng tháng, hàng quý và hàng năm, thông qua các phiên họp, Chính phủ đều xem xét báo cáo về tình hình xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết, trong đó có tình hình nợ đọng văn bản quy định chi tiết để tiếp tục chỉ đạo xử lý. Bắt đầu từ nhiệm kỳ khóa XIII, Chính phủ đã tổ chức mỗi năm 02 phiên họp chuyên đề về công tác xây dựng thể chế, trong đó có nội dung thảo luận, đánh giá tình hình xây dựng, ban hành văn bản pháp luật, làm rõ trách nhiệm, đề ra các biện pháp bảo đảm tiến độ, chất lượng, khắc phục tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết. Tại Nghị quyết phiên họp chuyên đề về công tác xây dựng pháp luật số 41/NQ-CP ngày 15/8/2012, Chính phủ đã yêu cầu các Bộ trưởng cần tập trung chỉ đạo công tác xây dựng pháp luật; nâng cao hiệu quả phối hợp giữa cơ quan chủ trì với các Bộ, ngành liên quan; áp dụng thủ tục rút gọn đối với việc xây dựng và ban hành một số văn bản; rút ngắn thời gian thẩm định; huy động lực lượng, bảo đảm kinh phí cho việc xây dựng văn bản.

Đặc biệt, tại Nghị quyết Phiên họp thường kỳ tháng 7/2013 và Phiên họp chuyên đề về xây dựng pháp luật tháng 8/2013 vừa qua, Chính phủ đã ra yêu cầu các thành viên Chính phủ tiếp tục chỉ đạo quyết liệt việc thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh. Các Bộ, cơ quan ngang Bộ phân công một đồng chí Lãnh đạo trực tiếp phụ trách chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và kiện toàn đội ngũ công chức làm công tác xây dựng thể chế; tập trung soạn thảo, trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật bảo đảm tiến độ và chất lượng; phối hợp chặt chẽ với Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ và các cơ quan liên quan, coi trọng ý kiến góp ý của nhân dân và phản biện xã hội trong quá trình nghiên cứu, xây dựng văn bản. Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Văn phòng Chính phủ theo dõi, đôn đốc, kiểm tra đối với các Bộ, ngành; hàng quý có báo cáo Chính phủ về tình hình xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết, bao gồm cả tình trạng nợ đọng văn bản. Văn phòng Chính phủ phối hợp với Bộ Tư pháp công khai tình hình soạn thảo, trình văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh của các Bộ, cơ quan ngang Bộ hàng tháng trên Cổng thông tin điện tử Chính phủ(7). Ngoài ra, Chính phủ cũng yêu cầu các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đề cao tinh thần trách nhiệm, tăng cường đội ngũ cán bộ làm công tác pháp chế, bố trí đủ kinh phí cho công tác xây dựng pháp luật(8).

Tháng 8/2013, thực hiện Chương trình phiên họp thứ 20 của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Bộ trưởng Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ và Bộ trưởng Bộ Nội vụ chuẩn bị tốt nội dung phục vụ phiên chất vấn về các nội dung liên quan đến công tác tham mưu xây dựng, thực thi pháp luật. Trên cơ sở kết quả phiên chất vấn, Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo Bộ trưởng Bộ Tư pháp phối hợp với các Bộ, cơ quan ngang Bộ xây dựng kế hoạch thực hiện Kết luận của Ủy ban thường vụ Quốc hội, trong đó tập trung giải quyết tình trạng nợ đọng các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh thuộc lĩnh vực phụ trách; bảo đảm đến hết năm 2013 cơ bản hoàn thành việc ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh đã được ban hành từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII đến nay.

Nhìn chung, từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII đến nay, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã quan tâm và chỉ đạo sát sao công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh, trong đó có việc chỉ đạo xây dựng chương trình, kế hoạch để tổ chức thi hành luật, pháp lệnh và xây dựng, ban hành các văn bản quy định chi tiết, thường xuyên kiểm điểm, đánh giá tình hình, tháo gỡ các khó khăn, vướng mắc trong xây dựng thể chế nói chung, xây dựng văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh, từ đó, tạo chuyển biến tích cực, thực hiện nghiêm túc, đầy đủ trình tự, thủ tục theo quy định; thời gian trình văn bản nhanh hơn; chất lượng văn bản được nâng lên một bước, góp phần đáp ứng yêu cầu đưa luật, pháp lệnh vào cuộc sống. Tuy nhiên, vấn đề bức xúc nhất hiện nay trong công tác này là vẫn còn tình trạng nợ đọng văn bản, nhất là việc các văn bản quy định chi tiết chưa được ban hành kịp thời để bảo đảm có hiệu lực cùng thời điểm với hiệu lực của luật, pháp lệnh; chất lượng một số văn bản còn chưa cao, có nội dung quy định chưa đủ, chưa rõ ràng cụ thể.

II. TÌNH HÌNH TRIỂN KHAI THI HÀNH LUẬT, PHÁP LỆNH

1. Kết quả thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ

Ngày 08/11/2011, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Nghị quyết số 10/2011/QH13 về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2011 - 2015, trong đó xác định một trong những định hướng phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2015 là "Cơ bản xây dựng xong hệ thống pháp luật gắn với cải cách, hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, trọng tâm là sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các luật theo Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII". Trên cơ sở Nghị quyết của Quốc hội, từ đầu nhiệm kỳ khóa XIII đến nay, Chính phủ xây dựng và trình Quốc hội xem xét, thông qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ khóa XIII và 03 Chương trình hằng năm (2012, 2013, 2014). Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XIII (sau khi điều chỉnh, bổ sung) gồm 144 dự án, trong đó Chính phủ được giao trình 133 dự án (chiếm tỷ lệ 92,36%).

Tính đến hết Kỳ họp thứ 5, Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội khóa XIII đã thông qua 46 văn bản, trong đó, Chính phủ trình 44 văn bản. Đến ngày 31/8/2013, có 35/46 luật, pháp lệnh đã có hiệu thi hành, 11 luật, pháp lệnh chuẩn bị có hiệu lực thi hành (xin xem Phụ lục 1). Tình hình ban hành luật, pháp lệnh các năm cụ thể như sau: Năm 2011, Quốc hội thông qua 05 luật đều do Chính phủ trình; năm 2012, Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua 29 văn bản, Chính phủ trình 27 văn bản; năm 2013 (tính đến hết Kỳ họp thứ 5), Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua 12 văn bản đều do Chính phủ trình.

2. Tổ chức triển khai thi hành luật, pháp lệnh

Như đã báo cáo ở trên, để triển khai thi hành luật, pháp lệnh, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương đã có nhiều văn bản chỉ đạo, đề ra các biện pháp nhằm bảo đảm khẩn trương triển khai thi hành luật, pháp lệnh kịp thời, nhanh chóng đưa pháp luật vào cuộc sống, phát huy vai trò của pháp luật trong quản lý, điều hành phát triển kinh tế - xã hội. Có thể nhấn mạnh một số điểm cơ bản sau đây về công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh:

Một là, đối với một số dự án luật, pháp lệnh quan trọng, ngay từ khi phân công chuẩn bị dự án, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo các Bộ, ngành đồng thời chuẩn bị các Nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội về việc thi hành luật, pháp lệnh, trình cùng với dự án luật, pháp lệnh để Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua, tạo cơ sở pháp lý cho việc tổ chức triển khai thi hành sau khi luật, pháp lệnh được thông qua, nhất là các dự án luật, pháp lệnh có chính sách pháp luật mới hoặc có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành, điều chỉnh các vấn đề có liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích của người dân, doanh nghiệp; chẳng hạn Chính phủ đã trình Quốc hội ban hành Nghị quyết số 24/2012/QH13 ngày 20/6/2013 để triển khai thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính.

Hai là, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành các Kế hoạch triển khai thi hành đối với một số luật, pháp lệnh cụ thể(9). Nội dung Kế hoạch xác định rõ các nội dung hoạt động, việc đảm bảo kinh phí, nguồn lực để triển khai thi hành luật, pháp lệnh, đồng thời phân công, giao các Bộ, ngành, địa phương tổ chức thực hiện từ phổ biến, tuyên truyền; tập huấn chuyên môn, nghiệp vụ đến việc ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành; triển khai các nhiệm vụ trọng tâm của luật, pháp lệnh. Bên cạnh đó, Thủ tướng Chính phủ còn ban hành Chỉ thị(10) để chỉ đạo, đề ra các biện pháp cụ thể, giao trách nhiệm cho từng Bộ, ngành, địa phương tổ chức thực hiện để thi hành luật, pháp lệnh. Trong nhiều trường hợp, Thủ tướng Chính phủ giao cho các Bộ, ngành, địa phương xây dựng các Đề án cụ thể(11) để tổ chức thi hành luật, pháp lệnh, đảm bảo nhanh chóng đưa các chính sách pháp luật đi vào cuộc sống.

Ba là, ở các Bộ, ngành, địa phương, để triển khai thi hành luật, pháp lệnh, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh đã ban hành Kế hoạch triển khai thi hành các luật, pháp lệnh trong phạm vi quản lý ngành, lĩnh vực, địa phương. Các Bộ, ngành đã ban hành 20 Kế hoạch triển khai 20 luật, pháp lệnh và lồng ghép việc triển khai thi hành các luật, pháp lệnh còn lại trong các Chương trình, Kế hoạch công tác hằng năm của Bộ, ngành mình(12). Trong các Chương trình, Kế hoạch này đã xác định các hoạt động triển khai thi hành luật, pháp lệnh, giao trách nhiệm thực hiện cho các đơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, các ban ngành ở địa phương, trực tiếp là tổ chức pháp chế, Sở Tư pháp các đơn vị quản lý lĩnh vực. Nhiều Bộ, ngành, địa phương đã gắn việc triển khai, thực hiện luật, pháp lệnh với Kế hoạch triển khai công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, số liệu thống kê cho thấy, tính đến nay có 59/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành Kế hoạch của Ủy ban nhân dân hoặc Kế hoạch của Hội đồng phối hợp phổ biến, giáo dục pháp luật triển khai thi hành các luật, pháp lệnh... Ngoài ra, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh cũng ban hành Chỉ thị(13) đề ra các giải pháp hữu hiệu để các cấp, ngành, đơn vị trực thuộc tổ chức để triển khai thi hành các luật, pháp lệnh. Đối với một số luật, pháp lệnh với thời gian có hiệu lực ngắn kể từ khi được thông qua, điều chỉnh các vấn đề có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của người dân, doanh nghiệp, Bộ, ngành đã chủ động có công văn hướng dẫn cụ thể; chẳng hạn đối với Luật sửa đổi, bổ sung Điều 170 Luật doanh nghiệp, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã có Công văn số 5413/BKHĐT-ĐTNN ngày 29/7/2013 quán triệt nội dung của Luật và đôn đốc hướng dẫn các địa phương chỉ đạo triển khai thi hành...

Bốn là, sau khi luật, pháp lệnh được ban hành, các Bộ, ngành, địa phương đã phối hợp với các cơ quan kiểm soát thủ tục hành chính rà soát các thủ tục hành chính được quy định trong luật, pháp lệnh và công khai trên cơ sở dữ liệu quốc gia về thủ tục hành chính và cổng thông tin điện tử của các Bộ, ngành, địa phương. Tính từ năm 2011 đến nay, Bộ, ngành, địa phương đã ban hành 4.348 quyết định công bố thủ tục hành chính và đề nghị công khai 47.166 thủ tục hành chính được quy định trong luật, pháp lệnh và các văn bản quy phạm pháp luật khác; trong đó Bộ, ngành ban hành 245 quyết định công bố với tổng số 3.287 thủ tục hành chính.

a) Kết quả tuyên truyền, phổ biến luật, pháp lệnh

Tầm quan trọng của công tác phổ biến, giáo dục pháp luật - khâu đầu tiên để đưa văn bản quy phạm pháp luật vào cuộc sống - ngày càng được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương nhận thức đầy đủ hơn, do đó đã quan tâm đầu tư nguồn lực nhiều hơn để thực hiện. Ngày 12/3/2008, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 37/2008/QĐ-TTg về Chương trình phổ biến, giáo dục pháp luật giai đoạn 2008-2012, trong đó xác định nội dung, chỉ đạo các Bộ, ngành, địa phương tổ chức triển khai thực hiện, giới thiệu nội dung của Chương trình thông qua các cuộc họp, hội nghị, tập huấn, lồng ghép với việc quán triệt chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước. Ngày 20/6/2012, Quốc hội đã thông qua Luật phổ biến, giáo dục pháp luật, tiếp đó ngày 04/04/2013, Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 28/2013/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật phổ biến, giáo dục pháp luật; các văn bản này đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho công tác phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung và công tác tuyên truyền, phổ biến luật, pháp lệnh nói riêng. Trên cơ sở Chương trình phổ biến, giáo dục pháp luật đã được Thủ tướng Chính phủ ban hành và các quy định của Luật phổ biến, giáo dục pháp luật, các Bộ, ngành, địa phương đã chỉ đạo việc tổ chức triển khai công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật ở Bộ, ngành, địa phương gắn với hoạt động tuyên truyền, phổ biến các luật, pháp lệnh sau khi được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua. Theo báo cáo của các Bộ, ngành, với 46 luật, pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội được thông qua từ đầu nhiệm kỳ đến nay, cùng với việc xây dựng văn bản quy định chi tiết, các Bộ, ngành, địa phương đã chủ động tổ chức tuyên truyền, phổ biến kịp thời, đầy đủ, nhanh chóng đưa các chính sách pháp luật, các quy định cụ thể của luật, pháp lệnh vào cuộc sống. Có thể nhấn mạnh một số nội dung cơ bản sau đây liên quan đến công tác tuyên truyền, phổ biến luật, pháp lệnh:

Một là, trên cơ sở tổ chức và hoạt động của Hội đồng phổ biến giáo dục pháp luật, các Bộ, ngành, địa phương đã chủ trương gắn việc tuyên truyền, phổ biến các luật, pháp lệnh với hoạt động của Hội đồng phổ biến giáo dục pháp luật ở Bộ, ngành, địa phương mình.

Hai là, việc phổ biến các luật, pháp lệnh đến các đối tượng liên quan được các Bộ, ngành chú trọng quan tâm ngay từ trong quá trình soạn thảo cho đến khi văn bản được thông qua và tổ chức thực hiện. Dự thảo văn bản được phổ biến rộng rãi trên website của Chính phủ, của Bộ, ngành, địa phương và trên các phương tiện thông tin khác nhau để lấy ý kiến. Sau khi luật, pháp lệnh được thông qua, Lãnh đạo Bộ, ngành, địa phương, bằng việc ban hành Kế hoạch, Chỉ thị đã chỉ đạo triển khai tuyên truyền, phổ biến, tập huấn, đào tạo tại chỗ để triển khai thi hành luật, qua đó nhanh chóng đưa các chính sách pháp luật vào cuộc sống, nâng cao ý thức pháp luật của nhân dân, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp, cũng như nâng cao chuyên môn, nghiệp vụ và năng lực quản lý nhà nước cho đội ngũ cán bộ, công chức; cung cấp tài liệu và nguồn tìm kiếm văn bản liên quan đến quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật để cán bộ, công chức tự nghiên cứu, vận dụng. Nhiều luật, pháp lệnh được phổ biến, tuyên truyền hiệu quả với việc xác định rõ các nội dung, đối tượng cần tập trung phổ biến. Chẳng hạn như Ủy ban Dân tộc đã tổ chức các hội nghị tuyên truyền, phổ biến Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật phòng, chống tham nhũng, Bộ luật lao động (sửa đổi), Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật cho 1.300 lượt cán bộ làm công tác dân tộc và đồng bào dân tộc thiểu số của 160 xã thuộc 31 huyện của 16 tỉnh, thành phố. Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội đã tuyên truyền, phổ biến rộng rãi những nội dung mới của Bộ luật lao động, tập trung vào đối tượng là người lao động, người sử dụng lao động, các cán bộ làm công tác pháp chế, công tác chính sách ở các Sở Lao động, Thương binh và Xã hội; ngoài ra, đối tượng được phổ biến còn được mở rộng tới các doanh nghiệp. Bộ Y tế đã tổ chức các hội nghị phổ biến nội dung của Luật phòng, chống tác hại của thuốc lá cho đối tượng là lãnh đạo Liên đoàn lao động các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, thanh niên, sinh viên.

Ba là, việc tuyên truyền, phổ biến luật, pháp lệnh được thực hiện thông qua nhiều hình thức khác nhau, từ việc soạn thảo tài liệu, xây dựng các chuyên đề, chuyên mục trên các trang thông tin điện tử, các kênh truyền hình, phát thanh đến việc tổ chức các hội nghị quán triệt các nội dung cơ bản, hội nghị chuyên đề, phù hợp với các đối tượng được phổ biến, tuyên truyền. Trong đó, hội nghị, hội thảo là phương thức phổ biến, tuyên truyền quan trọng được thực hiện thường xuyên. Chẳng hạn như đối với Luật cơ yếu đã tổ chức 39 hội nghị; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật quản lý thuế 06 hội nghị; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế thu nhập cá nhân 05 hội nghị; Luật phòng, chống tác hại của thuốc lá 10 hội nghị, 04 lễ phát động; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật phòng, chống tham nhũng 06 hội nghị; Luật khiếu nại 06 hội nghị; Luật tố cáo 06 hội nghị, về tài liệu tuyên truyền, phổ biến, Bộ Giáo dục và Đào tạo đã in hơn 3000 cuốn sách “Giới thiệu Luật giáo dục đại học” phát cho các cán bộ, công chức trường đại học, cao đẳng trên toàn quốc, về tổ chức tuyên truyền trên các kênh truyền hình, phát thanh, Bộ Ngoại giao, Bộ Y tế đã phối hợp với Đài Truyền hình Việt Nam xây dựng và phát sóng nhiều chương trình đưa tin cổ động về Luật biển Việt Nam; thực hiện nhiều chương trình tọa đàm trực tiếp, các phóng sự, thông điệp quảng cáo về Luật phòng, chống tác hại của thuốc lá.

b) Tập huấn về chuyên môn, nghiệp vụ

Ngoài việc tổ chức tuyên truyền, phổ biến, căn cứ các Kế hoạch, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ hoặc của chính mình trong việc triển khai thi hành luật, pháp lệnh, các Bộ, ngành, địa phương, đã tập trung nguồn lực tổ chức tập huấn, hướng dẫn chuyên sâu về chuyên môn, nghiệp vụ nhằm thi hành và áp dụng các quy định của luật, pháp lệnh. Đối tượng tập huấn gồm lãnh đạo các cơ quan, tổ chức có liên quan, cán bộ trực tiếp làm công tác quản lý ở các Bộ, ngành, địa phương. Các đợt tập huấn tập trung bồi dưỡng kỹ năng, hướng dẫn nghiệp vụ, thông tin những vấn đề mới và giải đáp các vướng mắc trong quá trình triển khai thi hành luật, pháp lệnh.

Các Bộ, ngành, địa phương cũng phối hợp với các cơ quan liên quan biên soạn nhiều tài liệu về chuyên môn, nghiệp vụ, kỹ năng như “Sổ tay nghiệp vụ”, “Tình huống, nghiệp vụ quản lý”... Chẳng hạn, để thực hiện chính sách đền ơn đáp nghĩa, những nội dung mới của Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh ưu đãi người có công với cách mạng, Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội đã tổ chức 03 hội nghị tập huấn nghiệp vụ cho cán bộ làm công tác lao động, thương binh và xã hội từ Trung ương đến cơ sở; để thực hiện những nội dung mới của Bộ luật lao động (sửa đổi), tổ chức 04 hội nghị tập huấn nghiệp vụ cho cán bộ làm công tác pháp chế, công tác chính sách ở các Sở Lao động, Thương binh và Xã hội.

Ngoài ra, các Bộ, ngành, địa phương đã xây dựng nội dung, chương trình, kế hoạch, phương thức đào tạo, tổ chức nhiều khóa tập huấn, bồi dưỡng cán bộ, công chức hoặc cử cán bộ tham gia các khóa tập huấn chuyên môn theo từng chuyên đề do các Bộ, ngành khác tổ chức; thực hiện đa dạng hóa các loại hình tập huấn, bồi dưỡng, chú trọng bồi dưỡng, rèn luyện kỹ năng tác nghiệp, khả năng xử lý tình huống, gắn đào tạo với rèn luyện thực tiễn... Các Bộ, ngành cũng chỉ đạo các địa phương tiến hành tốt công tác tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ chuyên sâu, hướng dẫn kỹ năng cho cán bộ làm công tác quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh với nhiều hình thức phù hợp.

c) Đảm bảo nguồn lực

Nguồn lực đảm bảo cho công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh ngày càng được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương quan tâm và bố trí đầy đủ hơn. Cụ thể như sau:

- Về kinh phí: Căn cứ Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, Bộ Tài chính đã phối hợp với Bộ Tư pháp ban hành các văn bản hướng dẫn kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng pháp luật, phổ biến giáo dục pháp luật, kiểm tra văn bản và thi hành pháp luật(14), theo đó quy định hoạt động, nội dung chi, mức chi cho các công tác này. Từ năm 2010 kinh phí dành cho công tác xây dựng văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh cơ bản đã tăng lên so với trước đây; kinh phí đảm bảo cho công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật bước đầu đã được xác định và cấp theo chi thường xuyên hàng năm. Chẳng hạn như trước năm 2010, kinh phí để xây dựng nghị định được phân bổ là 10 - 15 triệu đồng, thông tư là 5 - 7 triệu đồng thì đến năm 2010, mức chi đã tăng lên 25 - 40 triệu đồng đối với nghị định, 15-30 triệu đồng đối với thông tư.

Khi ban hành Kế hoạch triển khai thi hành luật, pháp lệnh cụ thể, Thủ tướng Chính phủ đều giao trách nhiệm cho các Bộ, ngành bố trí kinh phí để triển khai thi hành luật, pháp lệnh, chẳng hạn như để triển khai thi hành Luật giám định tư pháp, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Kế hoạch, yêu cầu các Bộ, cơ quan ngang Bộ có liên quan lập dự toán kinh phí bảo đảm việc triển khai thi hành Luật, gửi Bộ Tài chính tổng hợp, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt dự toán ngân sách hàng năm theo quy định để đảm bảo tiến độ, chất lượng, hiệu quả. Các bộ, ngành, địa phương khi xây dựng Kế hoạch triển khai thi hành luật cũng đã giao trách nhiệm cho đơn vị chức năng phối hợp bố trí nguồn kinh phí thường xuyên để triển khai luật, pháp lệnh trong phạm vi quản lý ngành, lĩnh vực, địa phương.

Ngoài nguồn kinh phí do ngân sách nhà nước cấp, các Bộ, ngành, địa phương đã chủ động huy động nguồn kinh phí hỗ trợ của các tổ chức xã hội, tổ chức quốc tế hoặc là lồng ghép vào các chương trình, dự án khác đảm bảo cho công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh.

- Về nguồn nhân lực và tổ chức bộ máy: Để đảm bảo nguồn nhân lực triển khai luật, pháp lệnh, Chính phủ đã chỉ đạo các Bộ, ngành, địa phương xây dựng, hoàn thiện thể chế và kiện toàn tổ chức bộ máy, biên chế để bảo đảm nguồn nhân lực triển khai thi hành luật, pháp lệnh.

Về hoàn thiện thể chế, như đã báo cáo ở trên, từ năm 2011 đến nay, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 55/2011/NĐ-CP về công tác pháp chế, Nghị định số 59/2012/NĐ-CP về theo dõi thi hành pháp luật, Nghị định số 48/2013/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung các nghị định liên quan đến kiểm soát thủ tục hành chính. Trong các Nghị định này, Chính phủ đã quy định rõ tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế và trách nhiệm trong việc triển khai thi hành luật, pháp lệnh; xác định cơ chế theo dõi, kiểm tra việc triển khai thi hành luật, pháp lệnh; kiểm soát thủ tục hành chính trong quá trình ban hành văn bản để triển khai thi hành luật, pháp lệnh. Mặt khác, để tạo đầu mối tập trung, Thủ tướng Chính phủ đã quyết định chuyển công tác theo dõi tình hình ban hành văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh và chuyển Cục Kiểm soát thủ tục hành chính từ Văn phòng Chính phủ sang Bộ Tư pháp.

Trên cơ sở chỉ đạo của Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương đã quan tâm về tổ chức, biên chế, xác định rõ những yêu cầu đặc thù của nhiệm vụ triển khai thi hành luật, pháp lệnh để bổ sung, kiện toàn nhân sự cho hoạt động này; chủ động chuẩn bị về tổ chức, nhân lực; huy động các cán bộ, công chức tại các đơn vị trực thuộc có chức năng quản lý ngành, lĩnh vực tham gia vào quá trình triển khai thi hành pháp luật, từ hoạt động tuyên truyền, phổ biến; xây dựng văn bản quy định chi tiết thi hành; tổ chức áp dụng các quy định của luật, pháp lệnh... Đây là lực lượng đông đảo, có trình độ về chuyên môn, nghiệp vụ về ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh. Các Bộ, ngành, địa phương đã quan tâm kiện toàn tổ chức bộ máy, tăng cường biên chế cho các tổ chức pháp chế theo quy định của Nghị định số 55. Tính đến hết tháng 6/2013, Bộ, cơ quan ngang Bộ đều đã thành lập Vụ pháp chế (do đặc thù, ở Văn phòng Chính phủ là Vụ Pháp luật, ở Bộ Ngoại giao là Vụ Luật pháp và Điều ước quốc tế); 8 cơ quan thuộc Chính phủ đều có tổ chức làm công tác pháp chế; tại các Tổng cục và tương đương, Cục thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ đã có 56 tổ chức pháp chế (Vụ Pháp chế, Phòng Pháp chế hoặc Ban Pháp chế) hoặc bố trí cán bộ chuyên trách làm công tác pháp chế. Ở địa phương, đã thành lập được khoảng hơn 200 Phòng Pháp chế tại các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, trong đó một số địa phương đã thành lập được từ 14 Phòng Pháp chế trở lên; nhiều địa phương thực hiện việc thành lập, kiện toàn từng bước các Phòng Pháp chế tại các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, về đội ngũ cán bộ làm công tác pháp chế, đến nay cả nước có tổng số khoảng hơn 3.500 cán bộ làm công tác pháp chế, với 1.600 chuyên trách (gồm hơn 1.500 ở Trung ương, với 1.100 chuyên trách và gần 2.000 ở địa phương, với hơn 500 chuyên trách), về trình độ của đội ngũ cán bộ làm công tác pháp chế ngày càng được nâng cao, trong số 3.500 cán bộ làm công tác pháp chế có gần 2.000 có trình độ đại học luật trở lên.

Căn cứ các quy định của luật, pháp lệnh, chủ trương cải cách hành chính, Chính phủ cũng đã chỉ đạo các Bộ, ngành, địa phương rà soát, xây dựng các Đề án đảm bảo tổ chức, nguồn nhân lực thực hiện các quy định của luật, pháp lệnh như để đảm bảo triển khai thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính, Chính phủ đã chỉ đạo Bộ Tư pháp phối hợp với các Bộ, ngành và địa phương xây dựng Đề án “Xây dựng tổ chức bộ máy, biên chế triển khai thực hiện quản lý thống nhất công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính của Bộ Tư pháp, các Bộ, cơ quan ngang Bộ và các cơ quan tư pháp địa phương”; hay để triển khai thi hành Nghị quyết số 36/2012/QH13 ngày 23/11/2012 của Quốc hội về việc tiếp tục thực hiện thí điểm chế định Thừa phát lại, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 510/QĐ-TTg ngày 25/3/2013 phê duyệt Đề án “Tiếp tục thực hiện thí điểm chế định Thừa phát lại”; đồng thời, chỉ đạo 13 Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố thực hiện thí điểm xây dựng Đề án thực hiện thí điểm chế định Thừa phát lại tại địa phương và xem xét phê duyệt.

3. Một số tồn tại, hạn chế

Bên cạnh những kết quả đã đạt được, việc triển khai thi hành luật, pháp lệnh vẫn còn một số tồn tại, hạn chế sau đây:

Một là, một số Bộ, ngành, địa phương chưa chủ động, kịp thời tổ chức triển khai thi hành luật, pháp lệnh đã được thông qua, có xu hướng chỉ tập trung triển khai thi hành luật, pháp lệnh do mình chủ trì soạn thảo mà chưa quan tâm triển khai thi hành các luật, pháp lệnh do các Bộ, ngành khác soạn thảo; một số Kế hoạch chậm được ban hành hoặc ban hành rồi nhưng thực hiện chưa nghiêm túc15.

Hai là, việc tuyên truyền, phổ biến trong một số trường hợp còn chưa kịp thời, mang tính hình thức, hiệu quả chưa cao; nội dung phổ biến, ở một số Bộ, ngành, địa phương có xu hướng thực hiện theo ý chí chủ quan từ phía cơ quan nhà nước mà chưa thực sự xuất phát từ nhu cầu tìm hiểu pháp luật của người dân, chưa mang tính giải đáp pháp luật từ những vụ việc thực tế.

Ba là, có tình hình là một số nội dung đã được luật, pháp lệnh quy định cụ thể, có thể thực hiện ngay nhưng vẫn chưa thực hiện, có “tâm lý” chờ văn bản hướng dẫn, đặc biệt là các quy định liên quan đến chế độ, chính sách. Việc xử lý vi phạm pháp luật trong một số trường hợp còn chưa thực sự nghiêm, ảnh hưởng không nhỏ đến niềm tin của nhân dân đối với những nội dung của luật, pháp lệnh được tuyên truyền, phổ biến.

Bốn là, nguồn lực triển khai thi hành luật, pháp lệnh, mặc dù đã có cố gắng để tăng cường, nhưng nhìn chung còn hạn chế, chưa ngang tầm nhiệm vụ và chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn, về nhân lực, đa số những người trực tiếp triển khai thi hành, áp dụng các quy định của luật, pháp lệnh thường được đào tạo chuyên môn, nghiệp vụ về ngành, lĩnh vực của mình, chưa qua đào tạo luật hoặc chưa được đào tạo bài bản về nghiệp vụ, kỹ năng tổ chức triển khai thi hành luật, pháp lệnh; tổ chức và đội ngũ cán bộ chưa được kiện toàn đầy đủ, kịp thời, đội ngũ cán bộ làm công tác pháp chế mới chỉ bước đầu được quan tâm. Đầu tư của Nhà nước cho công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh, đặc biệt là cơ sở vật chất, kinh phí bảo đảm cho việc triển khai thi hành và chế độ, chính sách cho những người trực tiếp làm nhiệm vụ tổ chức triển khai thi hành luật, pháp lệnh còn hạn chế.

III. TÌNH HÌNH XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY ĐỊNH CHI TIẾT, HƯỚNG DẪN THI HÀNH LUẬT, PHÁP LỆNH

Trong công tác tổ chức thực hiện, ngoài những nét khái quát đã trình bày tại Mục I của Báo cáo, cần nhấn mạnh điểm khác biệt và có nhiều tiến bộ hơn so với trước đây là ngay sau khi Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua luật, pháp lệnh, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo các Bộ, ngành phối hợp chặt chẽ với Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp tiến hành rà soát, xác định nội dung giao quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, từ đó chuẩn bị hồ sơ, lập đề nghị xây dựng, ban hành các văn bản bảo đảm quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành được hết các nội dung được giao theo luật, pháp lệnh để trình Thủ tướng Chính phủ Chương trình, Danh mục và phân công các Bộ, ngành chủ trì, phối hợp soạn thảo. Từ đầu nhiệm kỳ đến nay, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành 05 Quyết định về Chương trình, Danh mục và phân công các Bộ, ngành chủ trì, phối hợp soạn thảo các dự thảo văn bản quy định chi tiết thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ(16); việc điều chỉnh, bổ sung Chương trình, Danh mục cũng được quyết định kịp thời(17). Trong từng Quyết định, Thủ tướng Chính phủ đã đề ra các giải pháp nhằm bảo đảm tiến độ, chất lượng các dự thảo văn bản; yêu cầu Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ chủ trì soạn thảo phải chịu trách nhiệm tình trạng nợ đọng, không đảm bảo chất lượng văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành; thực hiện phân công cho một lãnh đạo phụ trách công tác xây dựng thể chế; chỉ đạo Bộ Tư pháp phối hợp với Văn phòng Chính phủ, các Bộ, ngành tổ chức để thảo luận các giải pháp thực hiện, xử lý hoặc báo cáo Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cho ý kiến chỉ đạo xử lý những khó khăn, vướng mắc phát sinh. Đối với luật, pháp lệnh phức tạp, có nội dung liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành, phải ban hành một lượng lớn văn bản quy định chi tiết như Luật xử lý vi phạm hành chính, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã giao cho Bộ Tư pháp để phối hợp Văn phòng Chính phủ thành lập Tổ công tác liên ngành để triển khai thi hành, thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định riêng để tập trung thẩm định, tham gia ý kiến đối với các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành.

Trên cơ sở các quyết định phân công của Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, ngành cũng đã ban hành các Chương trình, Kế hoạch xây dựng và ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh của Bộ, ngành mình. Nội dung của Chương trình, Kế hoạch đã xác định cụ thể số lượng văn bản phải xây dựng; phân công các đơn vị chủ trì soạn thảo; xác định rõ thời hạn trình, ban hành văn bản.

1. Kết quả xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh

a) Số lượng nội dung và văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành

Về số lượng nội dung:

Kết quả thống kê cho thấy, 46 luật, pháp lệnh đã được Quốc hội, UBTVQH thông qua giao cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ quy định chi tiết 363 nội dung (240 nội dung giao Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và 123 nội dung giao Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ). Trong số 363 nội dung này, có 275 nội dung quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành 35 luật, pháp lệnh đã có hiệu lực thi hành (xin xem Phụ lục 2a) và 88 nội dung quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành 11 luật, pháp lệnh chuẩn bị có hiệu lực thi hành (xin xem Phụ lục 2b). Tính riêng những nội dung Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quy định chi tiết thì bình quân mỗi luật, pháp lệnh giao 6 nội dung.

Về số lượng văn bản:

Với 363 nội dung nêu trên, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ phải xây dựng, ban hành 273 văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành (166 văn bản thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và 107 văn bản thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ). Trong số 273 văn bản này:

- Có 228 văn bản quy định chi tiết 35 luật, pháp lệnh đã có hiệu lực (145 văn bản thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và 83 văn bản thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ) (xin xem phụ lục 2a).

- Có 45 văn bản quy định chi tiết 11 luật, pháp lệnh chuẩn bị có hiệu lực (21 văn bản thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và 24 văn bản thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ) (xin xem Phụ lục 2b).

Như vậy, trung bình mỗi luật, pháp lệnh được ban hành từ đầu nhiệm kỳ đến nay thì Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ phải ban hành gần 04 văn bản quy định chi tiết.

b) Kết quả quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh

Về nội dung:

- Đối với 35 luật, pháp lệnh đã có hiệu lực, có 122/275 nội dung đã được quy định chi tiết; còn lại 153 nội dung chưa được quy định chi tiết (86 nội dung thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, 67 nội dung thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ).

- Đối với 11 luật, pháp lệnh chuẩn bị có hiệu lực, có 03/88 nội dung đã được quy định chi tiết. Những nội dung này thuộc thẩm quyền của Chính phủ và được giao tại Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế thu nhập doanh nghiệp và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế giá trị gia tăng.

Về văn bản:

- Đối với 35 luật, pháp lệnh đã có hiệu lực, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đã ban hành được 76/228 văn bản quy định chi tiết (52 văn bản thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và 24 văn bản thuộc thẩm quyền Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ). Còn 152 văn bản chưa được ban hành (93 văn bản thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, 59 văn bản thuộc thẩm quyền Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ). Đáng chú ý là trong số 93 văn bản chưa được ban hành thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thì có 47 văn bản quy định chi tiết Luật xử lý vi phạm hành chính và 10 văn bản quy định chi tiết Bộ luật lao động (sửa đổi) (xin xem Phụ lục 2a).

- Đối với 11 luật, pháp lệnh chuẩn bị có hỉệu lực, có 01/45 văn bản quy định chi tiết đã được ban hành; cụ thể là Nghị định của Chính phủ số 92/2013/NĐ-CP ngày 13/8/2013 quy định chi tiết một số điều có hiệu lực từ ngày 01/7/2013 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế thu nhập doanh nghiệp và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế giá trị gia tăng.

Có thể nêu một số mặt được cơ bản của công tác quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh như sau:

Một là, về tiến độ, trong hai năm đầu của nhiệm kỳ, văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành được ban hành nhanh hơn, số lượng văn bản nợ đọng đã có xu hướng giảm rõ rệt theo từng năm (tháng 8/2011: 58 văn bản và đến tháng 10/2012: 24 văn bản); có văn bản đã được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của luật, pháp lệnh(18). Trong tổng số 35 luật, pháp lệnh đã có hiệu lực, nhiều luật, pháp lệnh đã được ban hành tương đối đầy đủ văn bản quy định chi tiết như Luật giá, Luật dự trữ quốc gia, Luật đo lường, Luật Thủ đô, Luật phổ biến, giáo dục pháp luật, Luật khiếu nại, Nghị quyết số 29/2012/QH13 về việc ban hành một số chính sách thuế nhằm tháo gỡ khó khăn cho tổ chức và cá nhân.

Hai là, việc xây dựng, ban hành văn bản thực hiện đúng thẩm quyền, tuân thủ đầy đủ trình tự, thủ tục theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nhiều Ban soạn thảo, Tổ biên tập dự án luật, pháp lệnh tiếp tục thực hiện các công việc xây dựng văn bản quy định chi tiết thi hành sau khi luật, pháp lệnh được ban hành; vai trò của tổ chức pháp chế bộ, ngành cũng đã được quan tâm, tăng cường hơn. Kỹ thuật, ngôn ngữ soạn thảo cụ thể, rõ ràng, cơ bản không còn tình trạng chép lại các nội dung quy định của luật, pháp lệnh, chỉ tập trung quy định chi tiết những nội dung được luật, pháp lệnh giao.

Ba là, công tác thẩm định của Bộ Tư pháp, thẩm tra của Văn phòng Chính phủ đã được tăng cường hơn, giúp cơ quan chủ trì soạn thảo bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, khả thi, tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo với hệ thống pháp luật. Việc kiểm soát quy định thủ tục hành chính trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết về cơ bản đã được thực hiện đầy đủ, đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu cải cách thủ tục hành chính, giúp ngăn chặn tình trạng phát sinh những thủ tục không cần thiết hoặc thuận lợi cho cơ quan quản lý nhưng khó khăn cho đối tượng quản lý.

Bốn là, chất lượng nói chung của văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành so với những năm trước đây đã dần được nâng cao, giảm thiểu tối đa tình trạng quy định chung chung, mang tính nguyên tắc, khó thực hiện hoặc giao lại cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ hoặc Hội đồng nhân dân cấp tỉnh tiếp tục quy định cụ thể. Nội dung các văn bản phù hợp với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước; đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật và bảo đảm tính khả thi, công khai, minh bạch.

2. Tồn tại, hạn chế

Sau đây là một số tồn tại, hạn chế của công tác ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành:

Một là, tình trạng văn bản nợ đọng vẫn xảy ra; chưa giải quyết được cơ bản và vững chắc tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh đã có hiệu lực pháp luật, số lượng văn bản quy định chi tiết còn nợ đọng là tương đối lớn (152 văn bản quy định chi tiết 35 luật, pháp lệnh đã có hiệu lực), trong đó, có một số luật, pháp lệnh chưa ban hành được văn bản nào như Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật điện lực (10 văn bản); một số luật còn nợ đọng số lượng văn bản lớn như Luật xử lý vi phạm hành chính (47/57 văn bản); Luật giáo dục đại học (13/14 văn bản). Từ cuối năm 2012 đến nay, số lượng văn bản nợ đọng có xu hướng tăng.

Hai là, nhiều văn bản tuy đã được ban hành, nhưng vẫn chậm về tiến độ, chưa bảo đảm có hiệu lực cùng với thời điểm có hiệu lực của luật, pháp lệnh.

Ba là, một số Bộ, ngành chưa thực hiện nghiêm túc một số quy định về trình tự, thủ tục trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản quy định chi tiết. Một số công cụ và phương pháp bảo đảm chất lượng dự thảo văn bản như đánh giá tác động, khảo sát, tổng kết thực tiễn, lấy ý kiến tham gia của các Bộ, ngành liên quan, lấy ý kiến đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản, hoạt động thẩm định, thẩm tra chưa được thực hiện nghiêm túc và có hiệu quả. Một số cơ quan chủ trì soạn thảo chưa tiếp thu đầy đủ ý kiến thẩm định, thẩm tra để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo văn bản. Cá biệt, có một số trường hợp do áp lực của yêu cầu bảo đảm tiến độ, mặc dù dự thảo văn bản đang còn rất nhiều vấn đề về cả nội dung và hình thức, chưa có đầy đủ ý kiến phối hợp của các cơ quan, tổ chức liên quan, chưa có ý kiến thẩm định theo quy định nhưng vẫn trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, buộc phải yêu cầu chuẩn bị lại nội dung của dự thảo, gây chậm trễ.

Bốn là, vẫn còn tồn tại tình trạng mở rộng phạm vi quy định chi tiết cả những nội dung luật, pháp lệnh không ủy quyền, về nguyên tắc, văn bản quy định chi tiết chỉ quy định những nội dung được luật, pháp lệnh giao, nhưng trong quá trình triển khai thi hành luật, pháp lệnh và thực hiện chức năng quản lý nhà nước, một số Bộ, ngành nhận thấy cần thiết phải mở rộng phạm vi quy định chi tiết. Việc ban hành thông tư quy định chi tiết, đặc biệt là thông tư liên tịch, chưa có chuyển biến rõ rệt, tiến độ ban hành còn chậm, một số văn bản chất lượng chưa cao. Qua thống kê cho thấy hiện có luật, pháp lệnh đã có hiệu lực, song các Bộ, ngành chưa ban hành được văn bản nào để quy định chi tiết như Luật Giáo dục đại học (có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2013 nhưng còn 07 thông tư, thông tư liên tịch chưa được ban hành), Bộ luật lao động (có hiệu lực kể từ ngày 01/5/2013 nhưng còn 14 thông tư, thông tư liên tịch chưa được ban hành), Luật xuất bản (có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2013 nhưng còn 02 thông tư, thông tư liên tịch chưa được ban hành).

IV. ĐÁNH GIÁ CHUNG

1. Đánh giá về những kết quả đạt được

Qua hai năm đầu của nhiệm kỳ khóa XIII, được sự quan tâm lãnh đạo của Đảng, Quốc hội, sự quan tâm tạo điều kiện của các vị Đại biểu Quốc hội, với những kết quả đã đạt được trong công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh; ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh như đã báo cáo ở trên, có thể khẳng định rằng Chính phủ đã có nhiều cố gắng và đã cơ bản hoàn thành nhiệm vụ tổ chức đưa các luật, pháp lệnh đi vào cuộc sống. Kết quả đã đạt được có thể khái quát đối với từng mặt công tác như sau:

a) Nhận thức về tầm quan trọng của công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh đã được nâng lên một bước; việc triển khai thực hiện đã bài bản hơn và có nhiều tiến bộ, bước đầu có sự gắn kết với xây dựng, hoàn thiện pháp luật; công tác phổ biến, giáo dục pháp luật với giải pháp đột phá là tổ chức thực hiện Luật phổ biến, giáo dục pháp luật bước đầu phát huy hiệu quả tích cực, nhất là việc phổ biến, tuyên truyền đối với những luật, pháp lệnh có liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích của người dân, doanh nghiệp; việc bố trí kinh phí, các điều kiện bảo đảm để triển khai thi hành luật, pháp lệnh đã được chú trọng hơn.

b) Công tác ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh của Chính phủ đã được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo quyết liệt, có chuyển biến cơ bản, từng bước khắc phục tình trạng luật, pháp lệnh chờ nghị định, thông tư hướng dẫn. Nhiều văn bản quy định chi tiết tuy chưa được ban hành nhưng sẽ sớm được ban hành vì đã trình hoặc thẩm định (như đối với Luật xử lý vi phạm hành chính); chất lượng văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành đã được cải thiện, không còn tình trạng văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành không đúng với tinh thần luật, pháp lệnh. Những kết quả đó đã góp phần tích cực vào việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước theo các Nghị quyết của Quốc hội 5 năm và hàng năm, nhất là trong điều kiện phải đối mặt với các khó khăn, thách thức phát sinh do ảnh hưởng của khủng hoảng và suy thoái kinh tế, phục vụ kịp thời yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa.

2. Tồn tại, hạn chế

Bên cạnh những kết quả đã đạt được, với những tồn tại hạn chế trong từng nhóm nhiệm vụ trong quá trình tổ chức triển khai luật, pháp lệnh như đã báo cáo ở trên, có thể khái quát như sau:

a) Việc triển khai thi hành một số luật, pháp lệnh còn chưa kịp thời, thiếu đồng bộ giữa các lĩnh vực pháp luật dẫn đến tình trạng quy định của luật, pháp lệnh chưa được thực thi trên một số lĩnh vực; công tác phổ biến, giáo dục pháp luật còn chưa đi vào chiều sâu, đôi khi mang tính hình thức, hiệu quả chưa cao. Việc triển khai thi hành Luật phổ biến, giáo dục pháp luật còn hạn chế; công tác bố trí kinh phí, nguồn nhân lực và các điều kiện bảo đảm còn chưa đầy đủ; một số quy định của luật, pháp lệnh về tổ chức, bộ máy hoặc chế độ, chính sách chưa thực sự đi vào cuộc sống, chẳng hạn như các quy định về cơ cấu của tổ chức cơ yếu (Luật cơ yếu); chính sách xã hội hóa hoạt động giám định tư pháp (Luật giám định tư pháp); việc triển khai xây dựng Bộ Pháp điển theo quy định của Pháp lệnh pháp điển hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.

b) Công tác ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh nhiều khi còn chậm, ảnh hưởng đến hiệu lực của luật, pháp lệnh; tình trạng luật, pháp lệnh chờ nghị định quy định chi tiết, thông tư hướng dẫn vẫn còn phổ biến, gây bức xúc trong dư luận, nhân dân; một số văn bản, nhất là thông tư chưa được chuẩn bị kỹ, chưa đề ra được những giải pháp thực hiện phù hợp với thực tế nên gây bức xúc trong dư luận xã hội.

3. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế

a) Nguyên nhân khách quan

- Trong thời gian qua, yêu cầu đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường XHCN đặt ra yêu cầu cấp bách đối với công tác xây dựng thể chế cả về mặt chất lượng và khối lượng công việc. Hàng năm, số lượng luật, pháp lệnh mà Quốc hội giao Chính phủ chủ trì soạn thảo là tương đối lớn, thường chiếm khoảng 90% tổng số các dự án luật, pháp lệnh trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội; đồng thời, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cũng phải ban hành các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành đối với hầu hết các luật, pháp lệnh do các chủ thể khác trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua; tạo ra sức ép công việc rất lớn cho cả công tác triển khai thi hành và ban hành văn bản quy định chi tiết hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh.

- Đất nước ta đang trong quá trình chuyển đổi, nhiều quan hệ xã hội mới được định hình, tính ổn định chưa cao. Công tác xây dựng pháp luật ở nước ta mới được quan tâm thực hiện trong khoảng 20 - 25 năm nay. Bên cạnh đó, việc chuyển đổi tư duy pháp lý từ cơ chế bao cấp sang cơ chế kinh tế thị trường chưa được triệt để, trong khi đó ở một số trường hợp, pháp luật đòi hỏi cần phải đi trước để hình thành, tạo hành lang pháp lý thúc đẩy sự phát triển của các quan hệ xã hội, nhưng điều kiện tổ chức thực hiện trên thực tế còn rất nhiều khó khăn.

- Trong những năm gần đây, mặc dù xác định xây dựng thể chế và thực thi thể chế là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của Chính phủ, tuy nhiên trước tình hình kinh tế - xã hội gặp nhiều khó khăn, Chính phủ, các Bộ, ngành tập trung chỉ đạo, điều hành để giải quyết các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội nên việc đầu tư thời gian, kinh phí và nguồn lực cho công tác xây dựng, thực thi pháp luật trong một số lĩnh vực còn chưa đáp ứng yêu cầu.

- Một số luật, pháp lệnh giao nhiều nội dung phải quy định chi tiết và những vấn đề cần quy định chi tiết thường là những vấn đề khó, phức tạp, phải ban hành nhiều văn bản quy định chi tiết do vậy đòi hỏi mất nhiều thời gian, công sức tổ chức nghiên cứu, khảo sát thực tế, chẳng hạn như Bộ Luật lao động giao quy định chi tiết đến 22 nội dung, trong đó có nhiều nội dung phức tạp như vấn đề lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam, tuổi nghỉ hưu, việc làm, lao động giúp việc gia đình...; Luật xử lý vi phạm hành chính phải ban hành 56 nghị định, quy định nhiều vấn đề phức tạp (hành vi, thẩm quyền xử phạt), nội dung liên quan đến nhiều cơ quan, nhiều lĩnh vực, trong đó có một số lĩnh vực mới, khó (năng lượng nguyên tử, dân tộc, lãnh sự); Luật biển Việt Nam giao Chính phủ quy định chi tiết 04 nội dung, trong đó có nội dung liên quan đến việc giao khu vực biển cho tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng tài nguyên biển.

- Có luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình nhưng có nội dung giao Chính phủ quy định chi tiết nên trong quá trình ban hành văn bản quy định chi tiết, các cơ quan của Chính phủ còn lúng túng và bị động vì không có quá trình tham gia ngay từ đầu, nắm bắt nội dung của luật, pháp lệnh. Chẳng hạn như Luật công đoàn, Pháp lệnh chi phí giám định, định giá; chi phí cho người làm chứng, người phiên dịch trong tố tụng.

- Một số luật, pháp lệnh vẫn còn có những quy định chung chung, dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau, khó khăn trong quá trình quy định chi tiết. Chẳng hạn như khoản 2 Điều 19 Luật quảng cáo về yêu cầu đối với nội dung quảng cáo các sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ đặc biệt, khi quy định chi tiết còn chưa có sự thống nhất giữa các Bộ, ngành. Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch cho rằng không cần thiết quy định việc thẩm định nội dung quảng cáo, trong khi đó Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn lại cho rằng cần quy định việc thẩm định nội dung quảng cáo vì khoản 3 Điều 43 của Luật an toàn thực phẩm quy định người phát hành quảng cáo, người kinh doanh dịch vụ quảng cáo chỉ được tiến hành quảng cáo khi đã được thẩm định nội dung và chỉ được quảng cáo đúng nội dung đã được xác nhận.

- Có trường hợp nội dung của luật, pháp lệnh không được xác định ngay từ đầu, cần ủy quyền quy định chi tiết để cơ quan chủ trì soạn thảo chủ động, sớm triển khai nghiên cứu, chuẩn bị như khoản 2 Điều 26 Luật Công đoàn quy định không rõ đối tượng đóng phí công đoàn, không quy định giao cho Chính phủ quy định chi tiết và do vậy, cơ quan được giao chủ trì soạn thảo bị động trong việc nghiên cứu, soạn thảo, khó đảm bảo tiến độ.

- Một số quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã bộc lộ những bất cập hạn chế chẳng hạn như khi xây dựng một nghị định cơ quan chủ trì soạn thảo phải hoàn thành ít nhất 18 loại hoạt động, trong đó có những hoạt động phải mất rất nhiều thời gian và chi phí; quy định về việc ban hành văn bản theo trình tự thủ tục rút gọn chưa rõ ràng; việc xây dựng ban hành thông tư, thông tư liên tịch hiện đang giao hoàn toàn cho các Bộ, ngành mà chưa có cơ chế kiểm soát. Quy trình xem xét, thông qua các dự án luật, pháp lệnh tại 2 kỳ họp của Quốc hội cũng bộc lộ hạn chế là sau khi Chính phủ trình dự án luật, pháp lệnh, các cơ quan của Quốc hội đã có những chỉnh lý nội dung của dự án dẫn tới thay đổi, phát sinh nội dung cần ủy quyền qui định chi tiết. Quy định của Luật về việc một văn bản quy định chi tiết nhiều nội dung là chưa rõ ràng, dẫn đến trường hợp, các Bộ, ngành ban hành nhiều văn bản, mỗi văn bản quy định chi tiết một nội dung.

b) Nguyên nhân chủ quan

- Nhận thức của một số bộ, ngành, địa phương về công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh, nhất là việc xây dựng, trình cơ quan có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh còn chưa thực sự đầy đủ; kỷ luật, kỷ cương trong việc tổ chức thực thi quy định của pháp luật và chỉ đạo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về soạn thảo, ban hành văn bản quy định chi tiết còn chưa nghiêm; việc xây dựng và thực hiện các chương trình, kế hoạch triển khai thi hành các luật, pháp lệnh sau khi được ban hành còn chưa được chú trọng, chưa góp phần đảm bảo sự gắn kết liên tục giữa xây dựng và thi hành pháp luật.

- Công tác phối hợp giữa các bộ, ngành, địa phương trong triển khai thực hiện luật, pháp lệnh còn thiếu chặt chẽ, khoa học; việc phân công trách nhiệm cho các cơ quan, tổ chức trong việc phổ biến, giáo dục pháp luật, bảo đảm các điều kiện, các nguồn lực cho việc thi hành luật, pháp lệnh còn chưa rõ ràng; trong khi đó thiếu cơ chế cụ thể để kiểm tra, giám sát việc thi hành ở từng bước, từng giai đoạn, đặc biệt là việc đánh giá tác động, hiệu quả kinh tế - xã hội thực tế của văn bản được thi hành. Một số Bộ, ngành vẫn chưa thực sự chủ động phối hợp với các cơ quan của Quốc hội trong quá trình chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh.

- Trong quá trình soạn thảo, trình dự án luật, pháp lệnh, bản thân các Bộ, ngành còn chưa chú trọng đúng mức đến việc nghiên cứu, đánh giá tác động các chính sách pháp luật, dẫn đến khi luật, pháp lệnh được thông qua còn có nhiều quy định chung chung, ủy quyền lại cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ, cơ quan ngang Bộ.

- Tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ tham gia vào công tác xây dựng pháp luật, tổ chức thi hành pháp luật và theo dõi thi hành pháp luật còn nhiều hạn chế. Lực lượng cán bộ pháp chế tại các bộ, ngành và địa phương còn mỏng, năng lực trình độ nhất là khả năng phân tích, dự báo, xây dựng chính sách, kỹ năng soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật hay xây dựng một thiết chế thi hành pháp luật còn nhiều bất cập; khả năng tổ chức thực hiện, áp dụng pháp luật của một bộ phận đội ngũ cán bộ, công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước còn hạn chế.

- Chưa có cơ chế hợp lý cho việc đầu tư kinh phí, nguồn lực và cơ sở vật chất để triển khai các luật, pháp lệnh và xây dựng các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh.

- Trong một số nghị định, ngoài nội dung quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh, thì các Bộ, ngành còn hướng dẫn và quy định các biện pháp thi hành, ảnh hưởng đến tiến độ ban hành văn bản quy định chi tiết.

- Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật giao Ủy ban thương vụ Quốc hội trách nhiệm giải thích luật, pháp lệnh nhưng trên thực tế, các Bộ, ngành vẫn chưa chủ động đề xuất, kiến nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội giải thích luật, pháp lệnh, nhất là các quy định còn có cách hiểu khác nhau, khó áp dụng trong thực tiễn. Điều này đã ảnh hưởng đến việc xây dựng và ban hành văn bản quy định chi tiết.

V. MỘT SỐ GIẢI PHÁP CHỦ YẾU VÀ KIẾN NGHỊ

1. Một số giải pháp chủ yếu

Về phần mình, trong thời gian tới, Chính phủ tập trung thực hiện các giải pháp sau đây:

- Tiếp tục xác định nhiệm vụ tổ chức thi hành luật, pháp lệnh và xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành các luật, pháp lệnh là nhiệm vụ chính trị trọng tâm thường xuyên trong công tác chỉ đạo, quản lý, điều hành, theo hướng chuyển dần trọng tâm từ xây dựng thể chế sang nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác tổ chức thi hành pháp luật.

- Nâng cao nhận thức của các Bộ, ngành, địa phương về công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh, ban hành văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh; siết chặt kỷ luật, kỷ cương trong việc thi hành pháp luật. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ phải chịu trách nhiệm cá nhân của trước Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong xây dựng và thực thi pháp luật; phân công một Lãnh đạo Bộ, cơ quan ngang Bộ trực tiếp phụ trách chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

- Chỉ đạo các Bộ, ngành chú trọng hơn nữa đến công tác xây dựng các chương trình, kế hoạch để triển khai thi hành luật, pháp lệnh; các chương trình, kế hoạch triển khai thi hành luật, pháp lệnh phải có lộ trình cụ thể, rõ ràng, nhất là việc ban hành các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật đảm bảo đúng thời hạn có hiệu lực của luật; phân công trách nhiệm rõ ràng cho các cơ quan, tổ chức trong việc bảo đảm các điều kiện, các nguồn lực cho việc thi hành luật, có cơ chế cụ thể để kiểm tra, giám sát việc thi hành ở từng bước, từng giai đoạn, đặc biệt là việc đánh giá tác động, hiệu quả kinh tế - xã hội thực tế của văn bản được thi hành.

- Cải tiến, đổi mới, nâng cao chất lượng và hiệu quả công tác thẩm định, kiểm soát thủ tục hành chính, kiểm tra văn bản và theo dõi thi hành pháp luật.

- Chỉ đạo các Bộ, ngành phối hợp chặt chẽ với nhau và với các cơ quan của Quốc hội trong quá trình soạn thảo, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh, nâng cao chất lượng luật, pháp lệnh, bảo đảm gắn kết giữa xây dựng và thi hành pháp luật.

- Chỉ đạo các Bộ, ngành triển khai quyết liệt việc thi hành Nghị định số 59 về theo dõi thi hành pháp luật, trong đó có nội dung theo dõi tình hình ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành văn bản quy phạm pháp luật thuộc trách nhiệm của Bộ Tư pháp và các Bộ, cơ quan ngang bộ; nâng cao vai trò, trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong theo dõi tình hình xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết. Tiếp tục triển khai thực hiện tốt Nghị định số 55 về công tác pháp chế; có chính sách phù hợp phát triển nguồn nhân lực làm công tác xây dựng pháp luật ở các Bộ, ngành; tăng cường đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức trực tiếp làm công tác xây dựng, thực thi pháp luật, nhằm nâng cao năng lực phân tích, dự báo chính sách và khả năng áp dụng pháp luật.

- Tăng cường kinh phí, tập trung đầu tư nguồn lực và cơ sở vật chất để triển khai các luật, pháp lệnh, xây dựng các văn bản quy định chi tiết, xác định việc đầu tư kinh phí cho xây dựng và thi hành luật, pháp lệnh như việc đầu tư cho các dự án phát triển kinh tế - xã hội.

- Chỉ đạo các Bộ, ngành thực hiện xây dựng, ban hành một văn bản để quy định chi tiết nhiều nội dung được luật, pháp lệnh giao; các cơ quan được giao quy định chi tiết không thực hiện việc ủy quyền lại để hạn chế tình trạng luật, pháp lệnh phải chờ nghị định, nghị định phải chờ thông tư; tập trung nguồn lực giải quyết, hạn chế tối đa tình trạng nợ đọng văn bản tiến tới hoàn thành việc ban hành văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh đã được ban hành từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII đến nay. Nâng cao hơn nữa vai trò của Bộ Tư pháp trong việc theo dõi, đôn đốc, kiểm tra, đánh giá một cách thống nhất, thường xuyên, toàn diện quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết.

- Chỉ đạo các Bộ, ngành nghiên cứu, chủ động đề xuất, kiến nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội trong việc giải thích luật, pháp lệnh để áp dụng pháp luật một cách thống nhất và góp phần đẩy nhanh tiến độ, bảo đảm chất lượng văn bản quy định chi tiết.

- Tổ chức tốt việc tổng kết thực hiện hai Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và năm 2004. Từ đó đề xuất những vấn đề cần đổi mới nhằm hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật, nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật.

2. Kiến nghị

a) Đề nghị Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội:

- Ủy ban thường vụ Quốc hội quan tâm việc giải thích luật, pháp lệnh để bảo đảm việc áp dụng thống nhất pháp luật.

- Tăng cường hoạt động giám sát định kỳ (6 tháng, hàng năm) đối với Chính phủ trong công tác xây dựng và thi hành pháp luật, đặc biệt là việc ban hành các văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh.

- Trong quá trình xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh, đề nghị Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xác định rõ nội dung chính sách cần quy định chi tiết, hạn chế tình trạng quy định chung chung và ủy quyền cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, ngành quy định chi tiết.

- Quyết định việc phân bổ kinh phí từ ngân sách nhà nước đảm bảo cho công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh; tăng mức phân bổ kinh phí cho công tác xây dựng pháp luật.

- Nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 theo hướng giao Tòa án nhân dân tối cao thông qua công tác xét xử giám đốc thẩm, bảo đảm việc áp dụng thống nhất pháp luật, qua đó giảm bớt yêu cầu về hướng dẫn thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật.

b) Đề nghị Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao phối hợp chặt chẽ, kịp thời hơn nữa với các cơ quan của Chính phủ trong việc soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh, xây dựng các văn bản quy định chi tiết thi hành và các thông tư liên tịch có liên quan; bổ sung quy định về công tác phối hợp xây dựng, ban hành thông tư liên tịch với các Bộ, cơ quan ngang Bộ vào Quy chế phối hợp giữa Chính phủ với Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

Trên đây là Báo cáo của Chính phủ về tình hình, kết quả triển khai thi hành luật, pháp lệnh, ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII đến hết tháng 7/2013, Chính phủ xin trình Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định./.

PHỤ LỤC 1

DANH MỤC LUẬT, PHÁP LỆNH DO QUỐC HỘI, ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI BAN HÀNH TỪ ĐẦU NHIỆM KỲ QUỐC HỘI KHÓA XIII ĐẾN HẾT THÁNG 7/2013
(Kèm theo Báo cáo số 344/BC-CP ngày 12 tháng 9 năm 2013 của Chính phủ)