Công văn 11932/VPCP-KSTT năm 2017 về công cụ rà soát, đánh giá chính sách, quy định theo tiêu chuẩn và thông lệ của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế OECD do Văn phòng Chính phủ ban hành

Kính gửi: Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc

Tại Nghị quyết phiên họp Chính phủ thường kỳ tháng 6 năm 2017, Chính phủ đã yêu cầu các bộ, cơ quan ngang bộ khẩn trương rà soát, kiến nghị bãi bỏ, cắt giảm các điều kiện đầu tư, kinh doanh, gửi Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp, báo cáo Thủ tướng Chính phủ (Nghị quyết số 61/NQ-CP ngày 11 tháng 7 năm 2017 của Chính phủ). Thực hiện nhiệm vụ được giao, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã có báo cáo kết quả rà soát điều kiện đầu tư, kinh doanh của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam và Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (Báo cáo số 6770/BC-BKHĐT ngày 18 tháng 8 năm 2017). Trên cơ sở kết quả rà soát, báo cáo này đã kiến nghị bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ gần 3.000 điều kiện kinh doanh và đề xuất thay đổi cách thức quản lý kinh doanh theo tiêu chuẩn và thông lệ tốt của OECD theo hướng thay thế các điều kiện có tính chất tiền kiểm bằng các tiêu chuẩn, quy định, chuyển từ tiền kiểm sang hậu kiểm đồng thời áp dụng nguyên tắc quản lý dựa trên rủi ro. Đồng thời, hiện nay, các bộ, ngành đang tiến hành rà soát để bãi bỏ, cắt giảm các điều kiện kinh doanh thuộc phạm vi quản lý và đã có những kết quả tích cực bước đầu, điển hình như: ngày 21 tháng 9 năm 2017, Bộ Công Thương ban hành kế hoạch rà soát, cắt giảm, đơn giản hóa 675 điều kiện kinh doanh; ngày 25 tháng 10 năm 2017, tại buổi làm việc với Tổ công tác của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn dự kiến đề xuất bãi bỏ, sửa đổi 118 điều kiện kinh doanh,... Đây là những tín hiệu tốt cho mục tiêu cải cách thể chế, cải thiện môi trường kinh doanh, tạo điều kiện cắt giảm chi phí cho cộng đồng doanh nghiệp.

Để đảm bảo việc cải cách thực chất đi vào chiều sâu, nhất là có cơ sở rà soát, kiểm tra, giám sát, đánh giá kết quả đạt được của các bộ, ngành, địa phương theo đúng yêu cầu tại Nghị quyết số 98/NQ-CP ngày 03 tháng 10 năm 2017 của Chính phủ (yêu cầu các bộ, ngành, địa phương rà soát, đánh giá, đề xuất bãi bỏ ít nhất từ 1/3 đến ½ số điều kiện kinh doanh hiện hành trong lĩnh vực quản lý), Văn phòng Chính phủ xin được báo cáo Thủ tướng một số nội dung về bộ công cụ của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) như sau:

I. VỀ BỘ CÔNG CỤ CỦA OECD

Bộ công cụ đánh giá cạnh tranh OECD (OECD Competition Assessment Toolkit) và Các nguyên tắc chỉ đạo về chất lượng và kết quả điều tiết thị trường của OECD (OECD Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance) là những công cụ có uy tín, được đúc kết qua thực tiễn cải cách thể chế của các nước trong khối OECD và được sử dụng phổ biến trong và ngoài khối. Các công cụ này được xây dựng trên cơ sở các nguyên tắc của kinh tế thị trường, đồng thời cân nhắc đến các vấn đề về an toàn, lợi ích công, cũng như quyền lợi của người tiêu dùng và chi phí xã hội. Theo đó, OECD khuyến nghị một danh mục kiểm tra sử dụng để đánh giá các quy định, chính sách dự kiến ban hành hoặc sẽ được rà soát. Trường hợp các quy định, chính sách làm phát sinh những hệ quả được nêu ra trong danh mục kiểm tra sẽ bị coi là hạn chế cạnh tranh và cần được bãi bỏ. Nếu bắt buộc phải ban hành, nội dung của quy định, chính sách cần được xem xét cụ thể hơn để chứng minh sự cần thiết. Danh mục kiểm tra gồm bốn hệ quả lớn có nội dung được tóm tắt như sau:

1. Hạn chế số lượng hoặc loại hình doanh nghiệp kinh doanh trên thị trường

Các quy định hạn chế số lượng nhà cung cấp làm giảm sự cạnh tranh và trao sức mạnh độc quyền cho các doanh nghiệp hiện hữu. Khi số lượng nhà cung cấp giảm xuống, khả năng hợp tác (hoặc thông đồng) giữa các doanh nghiệp hiện hữu tăng lên dẫn đến tăng giá. Độc quyền sẽ làm giá cả tăng lên trong khi chất lượng giảm xuống và đổi mới sáng tạo khó xảy ra. Kết quả dẫn đến làm giảm động lực thỏa mãn người tiêu dùng một cách hiệu quả nhất và về tổng thể sẽ làm giảm hiệu quả của nền kinh tế nói chung. Nội dung đánh giá bao gồm:

Thứ nhất, quy định tạo ra việc cấp thương quyền kinh doanh duy nhất cho một hoặc một số doanh nghiệp, làm phát sinh độc quyền trong việc cung cấp một hàng hóa hoặc dịch vụ cụ thể. Trong quá khứ, độc quyền tự nhiên thường xuất hiện trong trường hợp do quy luật tăng hiệu quả kinh tế theo quy mô, hiệu quả sản xuất và phân phối của một ngành đạt được tối đa khi chỉ có một người cung cấp duy nhất. Tuy nhiên, độc quyền kinh doanh dẫn tới độc quyền về giá và các vấn đề khác của độc quyền thị trường. Vì vậy, việc trao độc quyền kinh doanh cần được cân nhắc cẩn trọng sau khi đã cân nhắc các giải pháp thay thế1. Nếu bắt buộc phải sử dụng độc quyền kinh doanh, cần có sự hạn chế về thời gian áp dụng. Bên cạnh đó, nhà nước có thể cân nhắc sử dụng biện pháp đấu thầu để bảo đảm hiệu quả kinh tế. Chẳng hạn việc đấu thầu dịch vụ vận chuyển rác thải thường giúp giảm chi phí so với việc nhà nước tự thực hiện dịch vụ này.

Thứ hai, quy định các điều kiện kinh doanh thông qua cơ chế cấp giấy phép. Mặc dù việc cấp giấy phép hoạt động trong một số trường hợp có tác dụng bảo vệ người tiêu dùng, nhưng thông thường các rào cản đó chỉ có tác dụng hạn chế các nhà cung cấp gia nhập thị trường, dẫn đến hạn chế lựa chọn của người tiêu dùng và làm khan hiếm nguồn cung một cách giả tạo và làm tăng giá. Theo đó, nguyên tắc chủ đạo là việc cấp phép hoạt động chỉ nên áp dụng khi thực sự cần thiết, việc từ chối cấp phép phải có các lý do cụ thể và có thể bị khởi kiện tại tòa án. Khi không cần nữa, hoặc việc bảo vệ người tiêu dùng có thể được thực hiện bằng các cách thức khác thì cần được loại bỏ.

Thứ ba, quy định hạn chế hoạt động của một số nhóm doanh nghiệp. Ví dụ, với lý do thúc đẩy hoạt động của một số doanh nghiệp trên một địa bàn nhất định, hoặc phát triển các doanh nghiệp nhỏ, hoặc các doanh nghiệp đặc thù khác, nhà nước ban hành quy định hạn chế sự tham gia của các doanh nghiệp còn lại. Quy định như vậy làm giảm số lượng nhà cung cấp một cách không cần thiết, giảm cạnh tranh, làm tăng giá và giảm lựa chọn của người tiêu dùng.

Thứ tư, quy định làm tăng chi phí gia nhập hoặc rút lui khỏi thị trường, dẫn tới việc giảm số lượng doanh nghiệp hoạt động trên thị trường theo thời gian2.

Thứ năm, quy định hạn chế sự lưu chuyển của hàng hóa, dịch vụ, vốn và lao động, thường thông qua việc ban hành các chính sách có tính chất vùng. Các hạn chế này sẽ giảm năng lực cạnh tranh của hàng hóa, dịch vụ trên một địa bàn nhất định, làm tăng độc quyền và tăng giá. Một rủi ro rất lớn là việc các hạn chế “tạm thời” này có thể biến thành dài hạn do vận động chính sách3.

2. Hạn chế khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp

Một số quy định có thể dẫn tới làm giảm mức độ và phạm vi của cạnh tranh của doanh nghiệp, làm giảm sự đa dạng của hàng hóa dịch vụ và tăng giá. Các hình thức hạn chế khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp bao gồm:

Thứ nhất, kiểm soát giá hàng hóa và dịch vụ. Kiểm soát giá thường được sử dụng trong các ngành độc quyền truyền thống, ví dụ như điện, nước. Tuy nhiên, kiểm soát giá nhiều khi vẫn được áp dụng trong trường hợp có nhiều nhà cung cấp. Việc ấn định giá tối thiểu khiến cho doanh nghiệp hiệu quả không thể mở rộng thị phần bằng cách cung cấp giá trị tốt hơn hơn cho người tiêu dùng. Việc ấn định giá tối đa làm cho doanh nghiệp không có động cơ đổi mới, tạo sản phẩm chất lượng cao hơn và các doanh nghiệp sẽ phối hợp với nhau để cùng định giá xung quanh mức giá tối đa4.

Thứ hai, hạn chế quảng cáo, tiếp thị. Lý do của việc hạn chế quảng cáo, tiếp thị là nhằm hạn chế các thông tin quảng cáo sai lệch, hoặc áp dụng đối với các sản phẩm, dịch vụ không có lợi cho người tiêu dùng hay với một số đối tượng dễ bị tổn thương như trẻ em. Tuy nhiên, nhiều quy định về quảng cáo có sự hạn chế quá mức cần thiết, gây ra chi phí bất hợp lý cho doanh nghiệp và cản trở cạnh tranh. Đặc biệt, quy định về quảng cáo quá mức làm nản lòng các nhà đầu tư đang cân nhắc gia nhập thị trường vì họ bị hạn chế về khả năng thông tin đến người tiêu dùng về sự hiện diện của họ, về chất lượng và đặc tính sản phẩm của họ. Trong khi đó, có thể áp dụng chính sách thay thế hiệu quả hơn nhằm điều chỉnh hành vi người tiêu dùng như thông tin, tuyên truyền hoặc đánh thuế tiêu thụ đặc biệt.

Thứ ba, áp đặt tiêu chuẩn theo hướng tạo thuận lợi hơn cho một số doanh nghiệp, hoặc cao hơn mức đa số người tiêu dùng thấy cần thiết. Các tiêu chuẩn này được ban hành thường mang lại lợi ích cho người tiêu dùng và có thể giúp thúc đẩy các loại sản phẩm mới, bảo đảm tính tương thích của sản phẩm từ các nhà cung cấp khác nhau. Tuy nhiên, việc ban hành tiêu chuẩn cũng có thể hạn chế hoạt động của một số nhà cung cấp so với các nhà cung cấp khác. Một ví dụ phổ biến là các quy định hạn chế lượng khí thải cho phép của một chất độc hại nhẹ. Mặc dù việc hạn chế lượng khí thải có mục tiêu bảo vệ sức khỏe cộng đồng nhưng các quy định nếu được thiết kế theo cách chỉ có lợi cho một số ít nhà cung cấp, như việc yêu cầu một công nghệ cụ thể hoặc đòi hỏi các tiêu chuẩn khắt khe quá mức sẽ làm nhiều cơ sở sản xuất không thể đáp ứng.

Thứ tư, quy định làm chi phí của một số doanh nghiệp cao hơn doanh nghiệp khác. Các yêu cầu sử dụng một loại công nghệ, kỹ thuật cụ thể mà không có lý do chính đáng có thể làm tăng chi phí của một số doanh nghiệp so với các doanh nghiệp khác. Hay các ưu đãi tài chính cũng làm cho chi phí của các doanh nghiệp không trong diện ưu đãi tăng lên. Hệ quả của các quy định này doanh nghiệp tiếp tục áp dụng các phương thức sản xuất kém hiệu quả và hạn chế việc áp dụng các công nghệ mới, tiên tiến hơn.

3. Giảm động lực cạnh tranh của doanh nghiệp

Một số quy định của nhà nước không chỉ hạn chế khả năng cạnh tranh mà còn làm giảm động lực cạnh tranh của doanh nghiệp. Có hai nguyên nhân làm giảm động lực cạnh tranh, gồm: Các quy định có xu hướng tạo điều kiện hình thành các cartel (là một thỏa thuận giữa các công ty cạnh tranh để kiểm soát giá hoặc loại trừ các sản phẩm của một đối thủ cạnh tranh mới trong thị trường) và các quy định hạn chế người tiêu dùng chuyển đổi nhà cung cấp dịch vụ. Nội dung đánh giá cụ thể như sau:

Thứ nhất, quy định cho phép doanh nghiệp tự điều tiết hoặc thừa nhận quy định tự điều tiết. Việc cho phép nhóm doanh nghiệp tự điều tiết hoặc luật hóa thỏa thuận tự điều tiết có thể gây ra nhiều tác động bất lợi cho đầu tư và cạnh tranh vì doanh nghiệp đang hoạt động có xu hướng đặt ra hàng rào gia nhập thị trường cao. Nhà nước phải luôn đảm bảo các thỏa thuận đó phải phù hợp với pháp luật cạnh tranh và có biện pháp xử lý đối với các thỏa thuận tự điều tiết của doanh nghiệp không phù hợp với pháp luật cạnh tranh5.

Thứ hai, quy định yêu cầu doanh nghiệp công bố thông tin về giá hoặc sản lượng có thể tạo thuận lợi cho các doanh nghiệp phối hợp, hình thành cartel. Cartel có xu hướng hình thành trong trường hợp có ít nhà cung cấp, rào cản gia nhập thị trường cao, các sản phẩm cung cấp có tính tương đồng và thông tin thị trường sẵn có. Do đó, việc công bố thông tin có thể dẫn đến việc hình thành các liên kết giá, sản lượng của các doanh nghiệp do nắm bắt chính xác thông tin thị trường và đối thủ cạnh tranh, dẫn đến giá cả tăng, nguồn cung khan hiếm giả, không phản ánh đúng thực tế thị trường6.

Thứ ba, quy định miễn trừ áp dụng pháp luật cạnh tranh. Việc miễn áp dụng pháp luật cạnh tranh trong một số trường hợp luôn có rủi ro, dẫn đến tập trung kinh tế quá mức, độc quyền, cartel, lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường.

4. Hạn chế sự lựa chọn và hạn chế thông tin đối với người tiêu dùng

Việc nhà nước hạn chế lựa chọn và hạn chế thông tin đối với người tiêu dùng có thể làm giảm cạnh tranh thị trường, giảm động lực đổi mới, sáng tạo và do đó giảm tiềm năng tăng trưởng dài hạn. Các loại quy định có thể hạn chế lựa chọn và hạn chế thông tin đối với người tiêu dùng bao gồm:

Thứ nhất, quy định hạn chế khả năng lựa chọn nhà cung cấp của người tiêu dùng. Ví dụ, một số quy định trong lĩnh vực y tế hạn chế người tiêu dùng mua dược phẩm qua internet. Lý do quy định này là nhằm bảo đảm an toàn của người tiêu dùng, mặc dù các nhà thuốc bán hàng trực tuyến đã có hồ sơ chứng minh về hoạt động an toàn và hiệu quả. Thực tế, hiệu quả trực tiếp nhất của các quy định giới hạn này là bảo vệ các doanh nghiệp truyền thống khỏi cạnh tranh nhưng làm hạn chế khả năng lựa chọn nhà cung cấp của người tiêu dùng, dẫn đến khó tiếp cận thuốc tốt, giá cả hợp lý.

Thứ hai, quy định làm tăng chi phí thay đổi nhà cung cấp. Quy định của nhà nước có thể làm cho người tiêu dùng không muốn thay đổi nhà cung cấp vì chi phí cao. Chi phí chuyển đổi có thể phát sinh vì nhiều lý do khác nhau, bao gồm các điều khoản hợp đồng quá dài hoặc làm cho việc chuyển đổi không thuận tiện như gắn số điện thoại với một nhà cung cấp dịch vụ nhất định. Khi người tiêu dùng phải đối mặt với chi phí chuyển đổi cao sẽ ngại chuyển đổi và nhà cung cấp có xu hướng tính giá cao hơn hoặc không cung cấp với chất lượng như dự kiến. Do đó, nhà nước cần tránh ban hành các quy định có tiềm năng làm tăng chi phí thay đổi nhà cung cấp và tìm cách giảm các chi phí đó nếu có7.

Thứ ba, quy định hạn chế thông tin cung cấp cho người tiêu dùng, hoặc yêu cầu cung cấp thông tin nhưng theo cách thức khó hiểu và dễ gây nhầm lẫn, dẫn tới việc người tiêu dùng đưa ra những lựa chọn sai. Theo đó, cần có các quy định đảm bảo cung cấp đầy đủ thông tin để người tiêu dùng có thể đưa ra các lựa chọn hiệu quả, tăng cường khả năng cạnh tranh. Ví dụ, việc quy định dán nhãn thông tin về thực phẩm đã cho phép người tiêu dùng dễ dàng so sánh các sản phẩm trước khi đưa ra quyết định lựa chọn hàng hóa phù hợp.

II. ĐỀ XUẤT, KIẾN NGHỊ

Các khuyến nghị trên của OECD được xây dựng trên cơ sở thực tiễn phát triển của các nước thành viên trong khối, là một trong những động lực cơ bản giúp các quốc gia đó phát triển như hiện nay. Theo đó, tại các quốc gia trong khối OECD đã có những quy định về việc xây dựng thể chế, hình thành những cơ quan trực thuộc chính quyền trung ương có nhiệm vụ rà soát, đánh giá tác động của thể chế trên cơ sở sử dụng danh mục kiểm tra nêu trên. Chính vì vậy, các khuyến nghị đó gần như trở thành các điều kiện “bắt buộc” đối với các quốc gia xin đăng ký gia nhập khối8.

Đối với nước ta, việc kiến nghị áp dụng các tiêu chuẩn, thông lệ tốt của OECD trong việc chuyển quản lý kinh doanh theo hướng quản lý dựa trên rủi ro, chuyển từ tiền kiểm sang hậu kiểm, áp dụng các tiêu chuẩn, quy chuẩn về an toàn thay thế các điều kiện tiền kiểm có chi phí lớn cũng là hướng đi phù hợp trong điều kiện hiện nay. Thực tế công tác cải cách thời gian qua cho thấy, việc áp dụng các công cụ, thông lệ tốt của OECD trong việc cải cách thủ tục hành chính theo Đề án 30 đã bước đầu mang lại những kết quả tích cực. Việc đẩy mạnh hơn nữa công tác cải cách nói chung và cải cách yêu cầu, điều kiện kinh doanh nói riêng theo những khuyến nghị của OECD chắc chắn sẽ góp phần mang lại những kết quả vững chắc hơn trong việc cải thiện môi trường kinh doanh và nâng cao tính cạnh tranh của doanh nghiệp Việt Nam9.

Trên tinh thần này, Văn phòng Chính phủ xin đề xuất với Thủ tướng một số vấn đề như sau:

- Cho phép Văn phòng Chính phủ gửi các nội dung về bộ công cụ của OECD trên đây tới Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và Chủ tịch Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nghiên cứu, áp dụng vào thực tế xây dựng, rà soát, đánh giá chính sách và quy định của bộ, ngành, địa phương, nhất là các quy định về điều kiện kinh doanh.

- Giao Hội đồng Tư vấn cải cách thủ tục hành chính chủ trì, phối hợp với các hiệp hội doanh nghiệp đánh giá độc lập, cho ý kiến đối với các dự thảo cắt giảm điều kiện kinh doanh được các bộ, ngành đề xuất nhằm bảo đảm tính thực chất của các nội dung cải cách, góp phần nâng cao năng lực cạnh tranh và chất lượng môi trường kinh doanh.

Văn phòng Chính phủ xin báo cáo và kính trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định (xin trình kèm dự thảo thông báo ý kiến của Thủ tướng Chính phủ).