Báo cáo 197/BC-UBTVQH14 năm 2017 về kết quả thực hiện chính sách, pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành

ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI -------	CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập - Tự do - Hạnh phúc ---------------
Số: 197/BC-UBTVQH14	Hà Nội, ngày 23 tháng 10 năm 2017

 

BÁO CÁO KẾT QUẢ GIÁM SÁT

VIỆC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH, PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ VÀ KHAI THÁC CÁC CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG THEO HÌNH THỨC HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG - KINH DOANH - CHUYỂN GIAO (BOT)

Kính gửi: Các vị Đại biểu Quốc hội,

Thực hiện Nghị quyết số 235/NQ-UBTVQH14 ngày 25/8/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về Chương trình hoạt động giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội năm 2017, Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) đã ban hành Nghị quyết số 321/NQ-UBTVQH14 về thành lập Đoàn giám sát chuyên đề "Việc thực hiện chính sách, pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT)". Đoàn giám sát đã xây dựng đề cương báo cáo với các nội dung, yêu cầu cụ thể đề nghị Chính phủ, các Bộ, ngành liên quan, Kiểm toán Nhà nước, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh), các doanh nghiệp dự án, các ban quản lý dự án, ngân hàng thương mại cho vay các dự án giao thông BOT báo cáo; tổ chức các buổi làm việc, khảo sát tại các dự án trên địa bàn các địa phương1. Ngày 24/7/2017, Đoàn giám sát đã tổ chức buổi làm việc xem xét các báo cáo của Chính phủ và các Bộ, ngành2.

Ngày 15/8/2017, tại Phiên họp thứ 13 của UBTVQH khóa XIV, Đoàn giám sát đã trình UBTVQH báo cáo kết quả giám sát cùng với dự thảo Nghị quyết chuyên đề của đợt giám sát này.Trên cơ sở tiếp thu ý kiến của UBTVQH và các bộ, ngành có liên quan, Đoàn giám sát đã hoàn chỉnh Dự thảo Báo cáo giám sát, Dự thảo Nghị quyết của UBTVQH.

Sau đây, UBTVQH xin báo cáo Quốc hội các nội dung chủ yếu về kết quả giám sát như sau:

Phần I

TÌNH HÌNH BAN HÀNH CHÍNH SÁCH, PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ VÀ KHAI THÁC CÁC CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG THEO HÌNH THỨC HỢP ĐỒNG BOT

1. Việc ban hành chính sách, pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng BOT

1.1. Đường lối, chủ trương của Đảng

Phát triển kết cấu hạ tầng luôn giữ vai trò quan trọng và có tác động tích cực đến phát triển kinh tế - xã hội. Các Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, XII của Đảng đều xác định một trong những nhiệm vụ trọng tâm phát triển đất nước là: Xây dựng đồng bộ hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế, nhất là hệ thống giao thông đồng bộ. Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011-2020 cũng xác định: "Xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, với một số công trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông và hạ tầng đô thị lớn" là một trong ba đột phá chiến lược.

Tuy nhiên, kết cấu hạ tầng, đặc biệt là kết cấu hạ tầng giao thông còn yếu kém, đang là một trong những yếu tố gây cản trở phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội và khả năng tăng cường sức mạnh quốc phòng của nước ta. Việc phát triển kết cấu hạ tầng giao thông phải đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức đặc biệt là thiếu nguồn vốn đầu tư. Trong giai đoạn 2011-2015, tổng nguồn vốn đầu tư phát triển tăng chậm, vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước cho phát triển hạ tầng giao thông gặp nhiều khó khăn. Ngoài ra, Việt Nam đã trở thành nước thu nhập trung bình thì nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ngày càng giảm. Do vậy, việc huy động nguồn lực xã hội là một chủ trương đúng đắn để xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, bảo đảm mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, giảm áp lực cho ngân sách nhà nước, tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế và bảo đảm quốc phòng - an ninh. Chủ trương này đã được khẳng định trong các Nghị quyết của Đảng.

Nghị quyết số 13-NQ/TW ngày 16/01/2012 của Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về "Xây dựng kết cấu hạ tầng đồng bộ nhằm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020" đã khẳng định "Huy động mạnh mẽ mọi nguồn lực của xã hội, bảo đảm lợi ích hợp lý để thu hút các nhà đầu tư, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài vào phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội", và đưa ra giải pháp "Thu hút mạnh các thành phần kinh tế, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, bảo đảm lợi ích thỏa đáng của nhà đầu tư. Mở rộng hình thức Nhà nước và nhân dân cùng làm. Sửa đổi, bổ sung các quy định về chính sách hỗ trợ tài chính, thuế, giá, phí, lệ phí, nhượng quyền… để tăng tính thương mại của dự án và sự đóng góp của người sử dụng. Hoàn thiện cơ chế, chính sách khuyến khích đầu tư theo các hình thức PPP, BT, BOT...". Nghị quyết số 05-NQ/TW ngày 01/11/2016 của Hội nghị lần thứ 4 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XII một lần nữa khẳng định "đẩy mạnh thực hiện các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công - tư, bảo đảm tính công khai, minh bạch; có cơ chế giám sát, quản lý và sử dụng hiệu quả vốn đầu tư đối với từng dự án".

1.2. Các Luật, Nghị quyết của Quốc hội

Hình thức đầu tư BOT được điều chỉnh chủ yếu bởi các Luật: Luật Đầu tư công quy định về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công; Luật Ngân sách nhà nước quy định về lập, chấp hành, kiểm toán, quyết toán, giám sát ngân sách nhà nước; Luật Đầu tư quy định về hoạt động đầu tư kinh doanh; Luật Doanh nghiệp quy định về việc thành lập, tổ chức quản lý, tổ chức lại, giải thể và hoạt động có liên quan của doanh nghiệp;Luật Đấu thầu quy định quản lý nhà nước về đấu thầu;Luật Xây dựng quy định về quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân và quản lý nhà nước trong hoạt động đầu tư xây dựng;Luật Đất đai quy định về quản lý và sử dụng đất đai.Ngoài ra, còn có một số luật khác như: Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản; Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước;Luật Giao thông đường bộ; Luật Bảo vệ môi trường; Luật Giá.

Bên cạnh đó, liên quan đến hoạt động đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP), Quốc hội cũng ban hành: Nghị quyết số 66/2013/QH13 ngày 29/11/2013 của Quốc hội về việc điều chỉnh một số nội dung và giải pháp nhằm tiếp tục thực hiện có hiệu quả chủ trương đầu tư xây dựng đường Hồ Chí Minh theo Nghị quyết số 38/2004/QH11; Nghị quyết số 142/2016/QH13 ngày 12/4/2016 của Quốc hội về Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm 2016-20203...

1.3. Các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng chính phủ và các Bộ, ngành cơ quan Trung ương

Trước đòi hỏi của thực tiễn và triển khai Nghị quyết số 13-NQ/TW ngày 16/01/2012, Chính phủ đã ban hành các văn bản pháp luật quy định, điều chỉnh, hoàn thiện các hoạt động liên quan đến việc đầu tư theo hình thức PPP. Điển hình là sau khi ban hành các Nghị định quy định về đầu tư dự án theo hình thức PPP, trong đó có hình thức đầu tư BOT như Nghị định số 78/2007/NĐ-CP ngày 11/5/2007 (Nghị định 78), Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 (Nghị định 108), Nghị định số 24/2011/NĐ-CP ngày 05/4/2011 (Nghị định 24) và đặc biệt là Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 (Nghị định 15). Ngoài ra, còn nhiều quy định về các lĩnh vực có liên quan đến hình thức đầu tư PPP như lĩnh vực đất đai, đầu tư công, đấu thầu, xây dựng, về giá, bảo vệ môi trường, về doanh nghiệp, ngân sách nhà nước…

1.4. Các văn bản pháp luật của các cấp chính quyền địa phương

Căn cứ vào các chủ trương, đường lối của Đảng, các quy định của luật, nghị quyết của Quốc hội, hướng dẫn của Chính phủ và các Bộ, ngành về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, các địa phương đã nghiêm túc thực hiện triển khai các dự án BOT trên địa bàn, không ban hành thêm văn bản quy định, hướng dẫn. Cá biệt, có một số địa phương ban hành thêm các văn bản pháp luật có liên quan, nhưng chủ yếu là các quyết định về mức thu phí4.

2. Đánh giá nội dung chính sách, pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng BOT

2.1. Tính cấp thiết và kịp thời

Trong điều kiện nguồn vốn đầu tư công hạn hẹp và phải thực hiện nhiều nhiệm vụ, không đáp ứng được nhu cầu đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, việc đẩy mạnh thu hút các nguồn lực xã hội là cần thiết. Hình thức đầu tư PPP trong đó có các hình thức hợp đồng BOT, xây dựng - chuyển giao - kinh doanh (BTO), xây dựng - chuyển giao(BT)… nói chung đã tạo điều kiện, cơ hội cho thành phần kinh tế tư nhân tham gia vào phát triển hạ tầng giao thông.Chính phủ và các Bộ, ngành liên quan đã liên tục nghiên cứu, cập nhật, hoàn thiện và ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định và hướng dẫn thực hiện quản lý, triển khai thực hiện đầu tư dự án giao thông theo hình thức hợp đồng BOT, tạo điều kiện khuyến khích các nhà đầu tư tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng. Ngày 27/11/2009, Chính phủ ban hành Nghị định 108 quy định về đầu tư theo hình thức BOT, BTO và BT (có sửa đổi bổ sung một số điều tại Nghị định 24) thay thế cho Nghị định 78. Nghị định 108 đã khắc phục những hạn chế, bất cập của Nghị định 78 về thẩm quyền phê duyệt đầu tư là trách nhiệm của Cơ quan nhà nước có thẩm quyền(không giao Nhà đầu tư thẩm định, phê duyệt đầu tư dự án); tuy chưa đầy đủ, chưa thực sự phù hợp với thông lệ quốc tế nhưng đã có quy định rõ ràng hơn, cụ thể hơn về đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư bao gồm cả việc tổ chức đấu thầu đối với dự án do nhà đầu tư đề xuất trong trường hợp sau khi công bố dự án có nhiều hơn một nhà đầu tư đăng ký5.

Ngày 14/02/2015, Chính phủ đã ban hành Nghị định 15 về đầu tư theo hình thức PPP có hiệu lực kể từ ngày 10/4/2015, thay thế cho Nghị định 108 sau hơn 5 năm áp dụng. Nghị định 15 đã quy định 7 hình thức hợp đồng theo nhu cầu thực tiễn và thông lệ quốc tế trong đó có hình thức hợp đồng BOT, khắc phục được một số hạn chế của Nghị định 108 bằng việc quy định cụ thể hơn, rõ ràng hơn, như: các quy định chặt chẽ về điều kiện sử dụng phần vốn đầu tư công của Nhà nước tham gia thực hiện dự án nhằm bảo đảm hiệu quả sử dụng cũng như ưu tiên cho các dự án có tính khả thi cao do Nhà nước lập đề xuất dự án6.

Do hình thức đầu tư PPP trong đó có hình thức hợp đồng BOT còn ít kinh nghiệm thực hiện ở Việt Nam và có nhiều nội dung phức tạp nên việc ban hành các văn bản hướng dẫn còn chưa kịp thời, chưa rõ ràng, có những quy định còn có cách hiểu khác nhau giữa các Bộ, ngành hoặc chưa đáp ứng được đòi hỏi của thực tế dẫn đến các vướng mắc trong quá trình áp dụng,cụ thể là hơn một năm sau ngày Nghị định 15 được ban hành thì mới có Thông tư số 15/2016/TT-BKHĐT ngày 29/9/2016 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (Bộ KHĐT) hướng dẫn chi tiết về hướng dẫn lập hồ sơ mời sơ tuyển, lựa chọn nhà đầu tư. Hiện tại, mẫu hợp đồng dự án đầu tư theo hình thức PPP cũng chưa được hướng dẫn, mới có quy định thẩm định vốn đối với các dự án PPP có sử dụng vốn nhà nước, chưa có quy định về thẩm định và phê duyệt chủ trương đầu tư; chưa có hướng dẫn cụ thể rõ ràng, chi tiết trong việc xác định các chỉ tiêu của phương án tài chính dẫn đến khó khăn trong quá trình triển khai và thực hiện dự án...

2.2. Tính phù hợp, đầy đủ, đồng bộ, thống nhất, hiệu lực và hiệu quả của các chính sách, pháp luật

Các văn bản pháp luật về đầu tư công trình theo hình thức PPP trong đó có hình thức hợp đồng BOT được ban hành cơ bản tạo điều kiện thuận lợi cho các thành phần kinh tế tham gia đầu tư, phù hợp với yêu cầu thực tiễn của Việt Nam cũng như thông lệ quốc tế, thường xuyên có sự điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung để phù hợp hơn với tình hình thực tế. Trách nhiệm và việc xử lý trách nhiệm tập thể, cá nhân, chế tài xử lý sau thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, khắc phục hậu quả đã được quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật.

Mặc dù Luật Đầu tư công và Luật Đầu tư đã có quy định về hình thức đầu tư PPP nhưng còn rất chung chung, văn bản pháp lý cao nhất quy định cụ thể, chi tiết về hình thức đầu tư PPP mới dừng ở mức Nghị định mà chưa có luật riêng, ngoài ra còn rất nhiều quy định nằm rải rác ở các Luật chuyên ngành nên vẫn tồn tại những khoảng trống pháp luật. Hệ thống văn bản pháp luật còn thiếu đồng bộ từ khâu triển khai cho đến thực hiện, hoàn thành đưa vào khai thác, chưa lường hết tác động đối với đối tượng bị ảnh hưởng7. Nhiều nội dung phân công cho nhiều đầu mối quản lý nhưng chưa quy định rõ trách nhiệm của các cấp, các ngành, thiếu các chế tài xử lý vi phạm và biện pháp quản lý giám sát nên trong quá trình triển khai còn nhiều khó khăn, việc thực thi trách nhiệm cơ quan nhà nước có thẩm quyền khó bảo đảm hiệu lực và tính răn đe. Bên cạnh đó, giữa các luật cũng đang có sự chồng chéo, mâu thuẫn và chưa xét đến đặc thù của hình thức đầu tư PPP.

3. Hạn chế, vướng mắc

3.1.Nội dung của các văn bản quy phạm pháp luật có xung đột, chồng chéo

- Thiếu đồng bộ trong các quy định từ khâu quy hoạch, phê duyệt chủ trương đầu tư, phê duyệt dự án, lập kế hoạch đầu tư, xác định danh mục dự án đầu tư, lựa chọn nhà đầu tư (doanh nghiệp dự án), nhà thầu thi công triển khai thực hiện, khai thác, theo dõi, đánh giá, thanh tra, kiểm tra trong quá trình thực hiện dự án, cũng như quy định về trách nhiệm của cơ quan nhà nước có liên quan ở các cấp, các ngành8.

- Một số nội dung được điều chỉnh khác nhau bởi các văn bản quy phạm pháp luật (quyền chuyển nhượng, thời hạn góp vốn chủ sở hữu...), một số nội dung chưa có hướng dẫn rõ ràng hoặc chưa được điều chỉnh (quyết toán hợp đồng BOT..), một số định nghĩa chưa rõ ràng gây ra các tranh chấp hoặc cách hiểu khác nhau (khái niệm doanh nghiệp dự án, chuyển nhượng quyền và nghĩa vụ hợp đồng...).

3.2. Một số nội dung liên quan đến đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT còn chưa đầy đủ, chưa thể hiện được bản chất của hình thức đầu tư này, tính ổn định của chính sách không cao, chưa tuân thủ cơ chế thị trường

- Khi xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, do hình thức đầu tư này chưa phổ biến, các cơ quan nhà nước liên quan đều tiếp cận chủ yếu theo hướng điều chỉnh hình thức đầu tư công và đầu tư từ nguồn vốn của tư nhân mà chưa xét đến đặc thù của việc đầu tư theo hình thức PPP như: các dự án đầu tư theo hình thức PPP đều cần thiết phải có cơ chế phân bổ và chia sẻ rủi ro; chi phí đầu tư, vận hành khai thác; nguồn vốn của nhà đầu tư phải bao gồm lợi nhuận, nguồn vốn huy động từ các tổ chức tín dụng phải bao gồm lãi vay…

- Chưa có tiêu chí rõ ràng về việc lựa chọn những dự án "nâng cấp, cải tạo" hay đầu tư tuyến mới để thực hiện theo hình thức hợp đồng BOT hay đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước. Chưa có quy định về các dự án kết hợp nhiều hình thức hợp đồng (như BOT kết hợp BT, BTO...).

- Thiếu quy định về trình tự, hình thức tham vấn của chính quyền địa phương với người dân trong khu vực dự án và các bên liên quan; thẩm định và phê duyệt phương án bồi thường, tái định cư, vị trí đặt trạm, mức giá sử dụng dịch vụ…

- Các số liệu đầu vào của dự báo phụ thuộc khá nhiều vào các biến số kinh tế vĩ mô và việc thực hiện chiến lược phát triển, kế hoạch kinh tế - xã hội, do vậy, nhiều dự án khi đưa vào khai thác số liệu dự báo khác với số liệu thực tế9. Thêm vào đó, quy định về công tác phân tích, dự báo nhu cầu giao thông đã có nhưng dữ liệu đầu vào và phương pháp thực hiện chưa được chuẩn hóa, nhà đầu tư và các đơn vị tư vấn có thể thực hiện theo nhiều cách khác nhau dẫn đến việc rất khó kiểm chứng và đánh giá hiệu quả thực sự của dự án đầu tư theo hình thức BOT.

- Quy định về mức lợi nhuận của nhà đầu tư còn mang tính nguyên tắc, chưa cụ thể, minh bạch trong quá trình thực hiện10.

- Một số dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT bị ảnh hưởng do thay đổi chính sách và không nhất quán trong quy hoạch11, không được tăng phí theo lộ trình trong hợp đồng, một số dự án buộc phải miễn, giảm phí khiến phương án tài chính bị ảnh hưởng, thời gian hoàn vốn phải kéo dài, gây ra rủi ro cho các nhà đầu tư. Một số dự án BOT có thời gian đầu tư tương đối dài (20-30 năm) nhưng trong thời gian ngắn có thêm một số nghị định mới, việc chuyển tiếp từ nghị định này sang nghị định khác khiến nhà đầu tư rất lúng túng và cơ quan quản lý dự án cũng vướng mắc trong việc áp dụng. Tuy nhiên, thông qua các buổi làm việc trong quá trình giám sát, Đoàn giám sát ghi nhận các Bộ, ngành hữu quan đã rà soát và sửa đổi các văn bản quy phạm pháp luật để khắc phục một số hạn chế, vướng mắc nêu trên, ví dụ: Thông tư số 75/2017/TT-BTC của Bộ Tài chính thay thế Thông tư số 55 quy định một số nội dung về quản lý tài chính đối với dự án đầu tư theo hình thức PPP và chi phí lựa chọn nhà đầu tư; Nghị định số 15 và Nghị định số 30/2015/NĐ về lựa chọn nhà đầu tư đang được rà soát, sửa đổi.

3.3. Một số quy định chưa phù hợp với thực tiễn

- Theo quy định của pháp luật, đối với dự án đầu tư công, quá trình thực hiện dự án được cơ quan quản lý nhà nước kiểm soát chặt chẽ, gồm 05 bước: bước (1) lập báo cáo nghiên cứu khả thi (cơ quan nhà nước có thẩm quyền lập, thẩm định và phê duyệt dự án); bước (2) lập thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công, dự toán, tổng dự toán(cơ quan nhà nước có thẩm quyền lập, thẩm định và phê duyệt); bước (3) lựa chọn nhà thầu thi công (cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức thực hiện); bước (4) triển khai thi công (nhà đầu tư, ban quản lý dự án cùng tư vấn thiết kế, tư vấn giám sát do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký hợp đồng cùng giám sát, kiểm tra, nghiệm thu khối lượng, chất lượng công trình); bước (5) quyết toán công trình (cơ quan nhà nước có thẩm quyền rà soát, kiểm tra và ra quyết định phê duyệt quyết toán công trình).

Đối với hình thức hợp đồng BOT, theo Nghị định 108 và Nghị định 15 cơ quan nhà nước có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt dự án ở bước (1); còn bước (2), (3) và (4)do nhà đầu tư quyết định và cơ quan nhà nước có thẩm quyền thẩm tra, giám sát;bước (5) quyết toán giá trị hợp đồng dự án được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét thỏa thuận báo cáo quyết toán do nhà đầu tư lập được tổ chức kiểm toán độc lập kiểm toán. Việc quy định như trên không thực sự phù hợp với điều kiện Việt Nam do nhà đầu tư còn hạn chế về năng lực và kinh nghiệm đối với hình thức đầu tư này và khó bảo đảm tính khách quan. Tuy nhiên, việc sửa đổi Nghị định 108 và Nghị định 15 đã khắc phục được những bất cập tại Nghị định 77 và Nghị định 78 quy định nhà đầu tư được quyền phê duyệt cả dự án đầu tư.

- Theo quy định hiện hành, trường hợp sử dụng vốn ODA để tham gia thực hiện dự án BOT, việc thực hiện dự án cần bảo đảm 03 quy trình, thủ tục12 nên việc huy động nguồn vốn ODA cho từng dự án BOT hiện nay là rất khó khả thi, thời gian triển khai chuẩn bị đầu tư kéo dài, trừ trường hợp vốn tham gia của Nhà nước được xử lý theo hình thức chương trình đầu tư.

- Quy định tỷ lệ vốn chủ sở hữu tối thiểu của nhà đầu tư (không thấp hơn 15% tổng mức đầu tư dự án và không thấp hơn 10% nếu dự án có quy mô trên 1.500 tỷ đồng) mới xét đến quy mô của dự án mà chưa xét đến phương án tài chính và mức độ rủi ro của từng dự án cụ thể dẫn đến trong những năm đầu đưa vào khai thác khi doanh thu không đủ bù lãi suất, nhà đầu tư khó thu xếp nguồn vốn để trả lãi cho các tổ chức tín dụng.

-  Quy định về mức trần lãi suất tín dụng tại Thông tư số 55/2016/TT-BTC ngày 23/3/2016 (Thông tư 55) đối với trường hợp chỉ định nhà đầu tư chưa thực sự sát với mức lãi suất vốn vay mà nhà đầu tư phải huy động. Trong quá trình giám sát, các nhà đầu tư đều phản ánh có sự chênh lệch giữa mức lãi suất vốn vay thực tế của các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT đường bộ và quy định mức trần lãi suất vốn vay của Bộ Tài chính bởi mức lãi suất vốn vay thực tế của các ngân hàng thương mại trong nước là khá cao (trung bình khoảng hơn 15% trong giai đoạn 2011-201313), trong khi mức lãi suất cho vay theo quy định của Thông tư 55 là thấp hơn. Vì vậy, để phù hợp với thực tiễn triển khai dự án theo hình thức PPP, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 75/2017/TT-BTC ngày 21/7/2017 sửa đổi quy định này của Thông tư 55.

- Theo quy định về bảo hiểm công trình, các dự án đều được nhà đầu tư mua bảo hiểm, tuy nhiên, tỷ lệ phí bảo hiểm quy định cho đối tượng này thấp hơn rất nhiều so với thực tế chi phí cần bồi thường cho người dân, phần kinh phí vượt này không được tính vào tổng mức đầu tư của dự án.

- Quy định liên quan đến trạm thu phí và mức phí còn nhiều bất cập:

+ Về vị trí đặt trạm thu phí: Thông tư số 159/2013/TT-BTC ngày 14/11/2013 (Thông tư 159) của Bộ Tài chính quy định14 còn bất cập vì chưa rõ cơ sở khoa học để đưa ra quy định này, dẫn tới  tình trạng khoảng cách giữa một số trạm thu phí dưới 70 km, mặc dù các trạm này đều đã được Bộ Giao thông vận tải (Bộ GTVT), Bộ Tài chính và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chấp thuận. Một số quy định liên quan đến chi phí quản lý trong quá trình khai thác của nhà đầu tư chưa hợp lý, giữa các dự án còn có sự chênh lệch lớn15.

+ Về mức thu phí: Bộ Tài chính ban hành Thông tư riêng về mức thu phí cho từng dự án để áp dụng trên cơ sở phù hợp với khung mức phí được quy định tại Thông tư 159. Độ dao động trong khung mức phí này đối với từng loại xe là tương đối cao16 nên các trạm thu phí khác nhau trên cùng tuyến quốc lộ có mức thu khác nhau17. Mức thu phí được tính dựa trên nguyên tắc hạch toán giữa chi phí đầu tư và giá thành, tuy nhiên vẫn gây bức xúc cho người sử dụng dịch vụ do chênh lệch về mức thu phí18 không công bằng giữa mức phí và chất lượng dịch vụ được sử dụng. Việc ban hành từng Thông tư riêng về mức phí giai đoạn trước 01/01/2017 vừa làm phức tạp thêm thủ tục hành chính vừa thiếu minh bạch về cơ sở xác định mức thu phí19, dễ dẫn đến cơ chế xin - cho trong thực hiện. Chưa quy định mức thu phí đối với các hộ dân, doanh nghiệp tại địa phương xung quanh nơi đặt trạm thu phí.

+ Về thời điểm ban hành mức thu phí: Theo quy định tại Điều 7 Thông tư 15920 thì tại thời điểm thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư chưa thể xác định được mức phí chính thức, ảnh hưởng đến tính toán phương án tài chính, phương án thu hồi vốn cũng như tính hiệu quả của báo cáo nghiên cứu khả thi của dự án và đặc biệt gây khó khăn trong việc đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư.

+ Về lộ trình tăng phí: Theo Thông tư 159, mức phí chỉ là tạm tính và sẽ được Bộ GTVT và Bộ Tài chính xem xét quyết định điều chỉnh 3 năm một lần phù hợp với điều kiện thực tế. Tuy nhiên, điều này tiềm ẩn nhiều rủi ro cho nhà đầu tư và ngân hàng cung cấp tín dụng nếu mức phí và lộ trình tăng phí không được cấp có thẩm quyền chấp thuận như phương án ban đầu được duyệt; đặc biệt là phương án tài chính không được xác định ngay từ đầu dẫn đến không khả thi để đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư.

+ Về hình thức thu phí: Hiện nay, tiêu chuẩn chung về công nghệ thu phí vẫn chưa được quy định dẫn đến tình trạng các trạm thu phí được xây dựng với hệ thống thiết bị, phần mềm khác nhau gây khó khăn trong việc kiểm soát doanh thu thực tế.

+ Cơ chế giám sát, chế tài xử lý công tác thu phí của nhà đầu tư còn thiếu. Theo Thông tư 49/2016/TT-BGTVT thì việc kiểm soát doanh thu đối với các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT hiện nay chỉ bao gồm báo cáo doanh thu hàng tháng, hàng quý, 6 tháng và hàng năm; thanh tra, kiểm tra hàng năm, trong khi đó một số nhà đầu tư thực hiện chưa nghiêm chế độ báo cáo theo quy định.

+ Thiếu quy định hướng dẫn thực hiện báo cáo doanh thu thu phí và quản lý của cơ quan nhà nước đối với hoạt động này. Quy chế giám sát doanh thu chỉ dựa vào báo cáo doanh thu của doanh nghiệp dự án và thanh tra, kiểm tra chưa bảo đảm chặt chẽ, minh bạch dễ dẫn đến tình trạng thất thoát doanh thu21.

3.4. Quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền còn chưa rõ ràng

- Trước đây, thực hiện theo Nghị định số 15/2013/NĐ-CP và Thông tư số 13/2013/TT-BXD, các dự án giao thông đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT do nhà đầu tư chịu trách nhiệm lập, thẩm định, phê duyệt và chịu trách nhiệm về chất lượng thiết kế bản vẽ thi công theo quy định của các nghị định, thông tư về quản lý chất lượng công trình và gửi cơ quan nhà nước có thẩm quyền để giám sát, kiểm tra. Đối với các dự án chỉ định thầu, quy định này dẫn đến việc nhà đầu tư được giao quá nhiều quyền như có thể chỉ định nhà thầu, định giá các sản phẩm xây dựng và dịch vụ tư vấn đi kèm trong quá trình đầu tư, tạm ứng vốn đầu tư cho nhà thầu... Do vậy, cơ quan nhà nước có thẩm quyền khó kiểm soát giá thành và chất lượng công trình.

- Vai trò của cơ quan chủ trì, trách nhiệm của cơ quan thẩm định cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư và các cơ quan tham gia ý kiến trong quá trình chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư chưa được quy định rõ ràng trong Nghị định 108 trước đây và Nghị định 15 hiện nay. Hạn chế này cũng dẫn đến việc kéo dài thời gian lấy ý kiến, gây khó khăn trong công tác quản lý. Ngoài ra, việc xử lý đối với vi phạm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng thiếu quy định cụ thể.

- Vai trò kiểm tra, giám sát chất lượng công trình của cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa rõ ràng, chưa có quy định chi tiết về cơ chế phối hợp, giám sát quá trình khai thác công trình và cung cấp dịch vụ của nhà đầu tư, quy định cơ quan làm đầu mối giải quyết các vấn đề liên quan tới việc triển khai thực hiện các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT.

- Nhà đầu tư có trách nhiệm tổ chức thực hiện dự án, chịu trách nhiệm về chất lượng công trình, dịch vụ của dự án; thực hiện việc quản lý, kinh doanh công trình dự án… Trong khi đó có những nghĩa vụ thuộc về trách nhiệm của Nhà nước hoặc ý thức của người tham gia giao thông nhưng lại không có quy định cụ thể (ví dụ: công tác kiểm soát phương tiện, tải trọng, ý thức của người tham gia giao thông) nên nhà đầu tư vẫn phải chịu rủi ro.

3.5. Quy định về vai trò, trách nhiệm của nhà đầu tư, Nhà nước còn thiếu

- Cơ chế chính sách chia sẻ rủi ro của Nhà nước đối với các rủi ro xảy ra trong quá trình thực hiện dự án còn chưa đầy đủ trong khi xếp hạng tín nhiệm của Việt Nam chưa cao nên không hấp dẫn các nhà đầu tư nước ngoài do các nhà đầu tư đều đòi hỏi lợi nhuận ở một mức cao bao gồm chi phí rủi ro dự án.

- Việc giải quyết tranh chấp giữa các bên tham gia thực hiện dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT hiện nay gặp nhiều khó khăn, đặc biệt là với các các dự án có nhiều nhà đầu tư tham gia liên danh22. Cơ chế giải quyết tranh chấp, đặc biệt đối với các hợp đồng có nhà đầu tư, nhà thầu xây dựng quốc tế tham gia chưa hoàn thiện.

- Đối với các dự án thực hiện trước khi Nghị định 108 được ban hành và thực hiện theo Nghị định 77 và Nghị định 78 không quy định về thời gian quyết toán dự án hoàn thành (quyết toán chi phí đầu tư, xây dựng), quyết toán toàn bộ hợp đồng BOT (trên cơ sở định kỳ xác định chi phí vận hành) đối với trường hợp chỉ định thầu. Từ năm 2009 đến nay, thực hiện theo Nghị định 108 và Nghị định 15 của Chính phủ và Thông tư 55 của Bộ Tài chính đã quy định về thời gian quyết toán dự án hoàn thành nhưng không quy định quyết toán toàn bộ hợp đồng BOT (trên cơ sở định kỳ xác định chi phí vận hành) đối với trường hợp chỉ định thầu. Các văn bản quy phạm pháp luật chỉ đưa ra thời gian nhà đầu tư phải hoàn thành công tác quyết toán công trình hoàn thành mà chưa hướng dẫn đối với việc quyết toán hợp đồng dự án trong giai đoạn kinh doanh, khai thác công trình. Chưa có chế tài xử phạt do chậm quyết toán dự án, đặc biệt xử lý đối với các hành vi vi phạm chậm thời hạn quyết toán toàn bộ hợp đồng dẫn đến chưa đủ cơ sở để xác định chính xác thời gian thu phí hoàn vốn dự án.

3.6. Vai trò của người sử dụng dịch vụ chưa được quan tâm đúng mức

Việc tham vấn ý kiến khi quyết định chủ trương đầu tư đối với các dự án thu phí trên đường hiện hữu chưa được quy định cụ thể đã làm hạn chế quyền của người dân. Mặt khác, việc chưa có quy định để người sử dụng dịch vụ phản hồi việc cung cấp dịch vụ đối với các cơ quan quản lý nhà nước đã làm hạn chế chất lượng cung ứng dịch vụ và khó khăn trong công tác quản lý chất lượng dịch vụ đối với doanh nghiệp dự án BOT.

Phần II

TÌNH HÌNH TRIỂN KHAI, TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH, PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ VÀ KHAI THÁC CÁC CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG THEO HÌNH THỨC HỢP ĐỒNG BOT

1. Đánh giá kết quả đạt được trong quá trình thực hiện đầu tư và khai thác các công trình giao thông đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT giai đoạn năm 2011 - 2016

1.1. Kết quả huy động nguồn lực theo hình thức hợp đồng BOT

Trong những năm gần đây, nhiều công trình trọng điểm quốc gia, nhiều tuyến đường cao tốc được hình thành trong hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông ở nước ta đã tạo ra sự phát triển nhanh chóng về kết cấu hạ tầng, thúc đẩy phát triển kinh tế, tăng năng lực cạnh tranh quốc gia. Nhiều giải pháp huy động vốn có hiệu quả trên cơ sở đa dạng hóa thành phần tham gia đã thu được kết quả cao, trong đó có huy động thông qua hình thức hợp đồng BOT. Giai đoạn 2011-2016, Bộ GTVT đã huy động khoảng 171.308 tỷ đồng,trong đó vốn BOT là 154.481 tỷ đồng/59 dự án, chiếm khoảng 90,2% (các dự án đường bộ 169.813 tỷ đồng/57 dự án). Đến nay, đã hoàn thành đưa vào vận hành khai thác 55 dự án BOT với tổng mức đầu tư 137.819 tỷ đồng (toàn bộ là lĩnh vực đường bộ). Tại các địa phương, theo báo cáo của 43 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã huy động được hơn 80.000 tỷ đồng cho các dự án BOT. Nhiều công trình trọng điểm, có tính kết nối cao giữa các vùng miền đã được đầu tư bằng nguồn vốn xã hội hóa (mở rộng Quốc lộ 1, đường Hồ Chí Minh đoạn qua Tây Nguyên...). Tính đến nay, nguồn vốn đầu tư ngoài ngân sách nhà nước vào lĩnh vực cảng biển đạt khoảng 157.600 tỷ đồng/168 cảng; khoảng 18.997 tỷ đồng vào lĩnh vực cảng thủy nội địa. Lĩnh vực hàng không đã triển khai 02 dự án theo hình thức BOT23 và rất nhiều dự án triển khai theo hình thức doanh nghiệp tự đầu tư24.

1.2. Đánh giá hiệu quả tổng thể của các dự án giao thông theo hình thức hợp đồng BOT

Các dự án giao thông đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT trong thời gian vừa qua cơ bản phù hợp với chiến lược, quy hoạch25 cũng như nhu cầu, định hướng phát triển kinh tế - xã hội và chủ trương của Đảng, Quốc hội, Chính phủ trong từng giai đoạn. Việc thực hiện các dự án giao thông đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT đã mang lại những kết quả cụ thể như sau:

Thứ nhất, diện mạo về hệ thống giao thông tại Việt Nam, đặc biệt là hệ thống đường, cầu có sự chuyển biến rõ rệt, tạo điểm nhấn cho sự phát triển hạ tầng của Việt Nam. Nhiều công trình đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT được đưa vào khai thác đã phát huy hiệu quả, tiết kiệm thời gian, chi phí đi lại26. Hạ tầng giao thông được nâng cấp góp phần thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước. Bến cảng, sân bay, đường thủy nội địa, khu công nghiệp được kết nối bằng hệ thống giao thông đường bộ góp phần giảm chi phí xã hội, tạo điều kiện cho hàng hóa xuất nhập khẩu, lưu thông nhanh chóng. Có thể nói việc đưa vào khai thác các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT đã tạo ra động lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, góp phần bảo đảm quốc phòng - an ninh, hạn chế ô nhiễm môi trường, giảm ùn tắc, tai nạn giao thông và trực tiếp làm tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế. Từ đó năng lực và chất lượng của hạ tầng giao thông Việt Nam đã được cải thiện đáng kể27.

Thứ hai, trong bối cảnh nguồn lực ngân sách nhà nước hạn chế và nguồn ODA thu hẹp dần thì việc huy động vốn đầu tư thông qua hình thức hợp đồng BOT là hướng đi đúng đắn để phát triển giao thông nói riêng, phát triển kinh tế nói chung, đồng thời giảm bớt gánh nặng của ngân sách nhà nước28 trong việc thực hiện chủ trương xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ cho nền kinh tế… Thông qua đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, nhiều doanh nghiệp, kể cả doanh nghiệp nhà nước có cơ hội tham gia thực hiện các dự án lớn, tiêu thụ một lượng lớn nguyên, nhiên vật liệu sản xuất trong nước, tạo ra hàng vạn công ăn việc làm cho người lao động. Bên cạnh đó, hàng trăm ngàn tỷ đồng vốn tín dụng ngân hàng đã được đưa vào nền kinh tế và chính những doanh nghiệp tham gia đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT có điều kiện trưởng thành, tăng năng lực cạnh tranh đáp ứng yêu cầu ngày càng cao trong điều kiện hội nhập quốc tế.

Thứ ba, đối với các nhà đầu tư, đây là một hướng đầu tư mới khá hấp dẫn. Trong các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT đã đi vào khai thác, nhiều nhà đầu tư hài lòng với lợi nhuận đạt được từ dự án. Có dự án cả doanh thu và lợi nhuận đều vượt trội cao so với dự kiến do tốc độ phương tiện tham gia giao thông tăng cao29, nhất là trong bối cảnh kinh tế vĩ mô được giữ ổn định, tỷ lệ lạm phát được kiểm soát ở mức thấp (năm 2015 là 0,63%, năm 2016 là 4,74%).

Thứ tư, đa số người dân tham gia giao thông được hưởng những dịch vụ, hàng hóa công cộng tốt hơn, đầy đủ hơn với một mức chi phí hợp lý. Đặc biệt, chủ trương xây dựng cầu theo hình thức hợp đồng BOT ở khu vực Đồng bằng sông Cửu Long là rất phù hợp, mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội, bảo đảm nhu cầu đi lại an toàn trong mọi điều kiện thời tiết và nhận được sự ủng hộ từ người dân, doanh nghiệp và chính quyền địa phương.

Thứ năm, từ kết quả và kinh nghiệm có được trong việc triển khai các dự án giao thông BOT đã khẳng định hướng đi đúng đắn của mô hình đầu tư theo hình thức hợp tác công tư, cần tiếp tục được phát triển và mở rộng sang các lĩnh vực kinh tế khác; đó cũng là cơ sở để nhà nước hoàn thiện chính sách pháp luật, nâng cao hiệu quả và thu hút ngày càng nhiều nhà đầu tư tham gia, nhất là nhà đầu tư nước ngoài.

1.3. Đánh giá kết quả sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nước thông qua trái phiếu Chính phủ cho tuyến Quốc lộ 1 và đường Hồ Chí Minh giai đoạn 2014 - 2016

Theo báo cáo của Bộ GTVT, về cơ bản đã hoàn thành toàn bộ các dự án mở rộng Quốc lộ 1 sớm hơn 1 năm so với kế hoạch đề ra, 11/11 dự án của Đường Hồ Chí Minh đoạn qua Tây Nguyên đã hoàn thành và đưa vào khai thác sử dụng sớm hơn 1,5 năm so với kế hoạch đề ra bằng nguồn vốn trái phiếu Chính phủ kết hợp với nguồn vốn xã hội hóa. Tổng kinh phí sử dụng 54% từ ngân sách nhà nước và huy động 46% từ nguồn ngoài ngân sách nhà nước là kết quả đáng khích lệ, giảm được khoảng17.771tỷ đồng so với tổng mức đầu tư ngân sách nhà nước ban đầu, đối với 22 dự án đã được Quốc hội thông qua tại Nghị quyết số 99/2015/QH13 ngày 11/11/2015, Thủ tướng Chính phủ đã có các quyết định điều chỉnh30 và giao kế hoạch vốn là 10.552 tỷ đồng (năm 2016 là 4.253; năm 2017 là 6.298 tỷ đồng). Đến nay mới giải ngân được 4.647 tỷ đồng đạt 44% kế hoạch giao. Đối với 21 dự án còn lại, hiện 14/17 dự án đã được phê duyệt và đang đề nghị kế hoạch vốn năm 2017 là 1.030,3 tỷ đồng, 05 dự án dự kiến sẽ được phê duyệt cuối tháng 12/2017 và 02 dự án sẽ được phê duyệt vào quý II/2018.

Các dự án khi đưa vào sử dụng đã tạo điều kiện kết nối liên vùng, phát triển kinh tế cho các khu vực dự án đi qua và giảm ùn tắc giao thông trên trục đường huyết mạch của đất nước. Một số dự án đầu tư xây dựng cầu thay thế cho phà vượt sông và một số dự án đầu tư trên tuyến đường độc đạo nhưng được tuyên truyền tốt, làm rõ được lợi ích mang lại được người dân đồng tình, ủng hộ.

2. Những hạn chế, bất cập

2.1. Việc triển khai các chiến lược, quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng chưa có nguyên tắc và thứ tự ưu tiên đầu tư

Các chiến lược, quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng đã được phê duyệt song việc triển khai quy hoạch giữa các lĩnh vực chưa đồng bộ, không nhất quán trong quy hoạch31. Chưa có tiêu chí, nguyên tắc và thứ tự ưu tiên đầu tư cũng như tính đặc thù của từng phương thức đầu tư, của từng vùng miền dẫn tới việc lựa chọn thứ tự ưu tiên đầu tư các dự án chưa hợp lý.

Các dự án đầu tư hạ tầng giao thông theo hình thức hợp đồng BOT thời gian vừa qua tập trung chủ yếu ở lĩnh vực đường bộ (trong hơn 100 dự án đầu tư hạ tầng giao thông theo hình thức hợp đồng BOT chỉ có 02 dự án hàng không và 02 dự án đường thủy nội địa, chưa có dự án đường sắt32). Hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông tuy được cải thiện song vận tải Bắc - Nam hiện nay vẫn chủ yếu bằng đường bộ, tuy đã mở rộng Quốc lộ 1 từ Hà Nội đi Cần Thơ, song tốc độ xe chạy còn chậm do chưa tách làn ô tô, xe máy.Các phương thức vận tải hiệu quả cao (đường sắt, đường thủy...), chưa được quan tâm một cách đúng mức, chưa thu hút được nhà đầu tư nước ngoài. Đến nay, kết cấu hạ tầng giao thông nước ta vẫn chưa đồng bộ và đang là một điểm nghẽn chưa được giải quyết. Ngoài ra, tính hợp lý trong đầu tư và khai thác các công trình còn hạn chế.

Hiện nay, nhiều dự án giao thông đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT là dự án cải tạo, nâng cấp được lập trên các tuyến đường huyết mạch, độc đạo (các tuyến quốc lộ và Đường Hồ Chí Minh) hạn chế sự lựa chọn của người dân. Tuy nhiên, cần ghi nhận một số tuyến đường đi qua vùng điều kiện địa lý khó khăn, lưu lượng xe thấp thì việc đầu tư xây dựng tuyến mới là khó khả thi33 về mặt kinh tế cho cả Nhà nước và nhà đầu tư. Bên cạnh đó, có dự án tuyến huyện thực hiện theo hình thức hợp đồng BT sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ để thanh toán cho nhà đầu tư nhưng do Chính phủ không tiếp tục bố trí vốn để hoàn thành toàn bộ công trình nên phải chuyển sang đầu tư hình thức hợp đồng BOT thu phí cũng chưa nhận được sự đồng thuận của người dân34.

Trước năm 2017, Bộ GTVT triển khai 3 dự án đầu tư theo hình thức BT thanh toán bằng tiền, các địa phương triển khai các dự án BT thanh toán bằng đất. Từ năm 2017, theo quy định của Nghị định 15 không còn hình thức BT thanh toán bằng tiền. Các dự án BT có ưu điểm không thu phí trực tiếp của người dân nên nhận được sự đồng tình ủng hộ cao của người dân. Tuy nhiên, hạn chế là việc thanh toán bằng quỹ đất chưa có hình thức đấu thầu, giá trị quỹ đất chưa được xác định phù hợp với thị trường, nhiều dự án vẫn sử dụng giá đất chưa có hạ tầng. Quá trình triển khai thực hiện cũng còn một số tồn tại.

2.2. Công tác lập, thẩm định, phê duyệt dự án còn bất cập

Việc lập một số dự án chưa được nghiên cứu kỹ nên phải bổ sung thay đổi ảnh hưởng đến thời gian hoàn thành35 hay xác định nguồn vốn ngân sách nhà nước hỗ trợ cho dự án chưa phù hợp36. Có dự án chuyển đổi hình thức đầu tư từ vốn ngân sách sang hình thức BOT dù được giảm quy mô nhưng vẫn làm tăng tổng mức đầu tư (chưa tính lãi vay, tính chưa chính xác một số hạng mục, tính một số chi phí không phù hợp…) nhưng không được đề cập và so sánh trước khi trình cấp có thẩm quyền chấp thuận đầu tư cũng như chưa thực hiện việc đánh giá sự cần thiết đầu tư theo hình thức BOT, chưa đề xuất về các hình thức ưu đãi, hỗ trợ nhà đầu tư37. Ngoài ra, một số dự án phê duyệt cải tạo đường cũ và xây dựng đường mới thành một dự án sau đó đặt trạm thu phí trên tuyến đường cũ là chưa hợp lý38, có dự án được phê duyệt chưa phù hợp với quy hoạch của ngành giao thông39. Về trình tự thủ tục theo Luật Bảo vệ môi trường, quyết định phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM) là căn cứ để cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư dự án, tuy nhiên nhiều dự án được phê duyệt khi chưa có báo cáo ĐTM40.

Theo báo cáo của Thanh tra Bộ KHĐT và Kiểm toán Nhà nước, việc lập, thẩm tra, phê duyệt một số dự án còn bất cập ảnh hưởng đến việc tính tổng mức đầu tư dự án: Một số chi phí chưa được xác định chính xác như chi phí nhân công, đơn giá, tính khối lượng, việc tính thêm hạng mục không có trong hồ sơ và quyết định phê duyệt41, chi phí quản lý dự án, khảo sát lập dự án, lập dự án đầu tư, thẩm tra thiết kế cơ sở, tư vấn giám sát42; chi phí lãi vay trong thời gian xây dựng, chi phí bảo đảm giao thông43, dự phòng trượt giá, khối lượng và giá vật liệu, giải phóng mặt bằng... dẫn đến đa số các dự án bị điều chỉnh tổng mức đầu tư, tổng giá trị dự toán phê duyệt44.

Theo quy định, tổng mức đầu tư trong hợp đồng BOT trừ chi phí xây dựng bao gồm: chi phí dự phòng, lãi vay, lợi nhuận định mức của nhà đầu tư, chi phí quản lý dự án, chi phí giải phóng mặt bằng. Những yếu tố này chiếm tỷ lệ lên đến 20 - 30% tổng mức đầu tư dẫn đến chi phí đầu tư lớn, gây bức xúc trong dư luận.

2.3. Việc lựa chọn nhà đầu tư còn nhiều bất cập, năng lực nhà đầu tư còn hạn chế

Việc kêu gọi nhà đầu tư vẫn còn bất cập do các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT thường yêu cầu vốn đầu tư lớn, thời gian hoàn vốn kéo dài, rủi ro cao, trong khi tỷ suất lợi nhuận chưa thực sự hấp dẫn. Mặc dù hợp đồng BOT về bản chất là hợp đồng kinh doanh thông thường, tuy nhiên, thực tế hiện nay khi cân nhắc đầu tư các dự án theo hình thức hợp đồng BOT, quá trình thỏa thuận giữa các bên thường tập trung vào các rủi ro của phía Nhà nước, ngân hàng và người dân mà ít bàn đến những rủi ro của các nhà đầu tư, đặc biệt là trong khi cơ chế chính sách của Việt Nam chưa hoàn thiện45.Trong khi thực hiện dự án, nhà đầu tư cũng phải chịu rủi ro về giá vật tư nguyên liệu, định mức, rủi ro về tiến độ và kinh phí giải phóng mặt bằng. Ngoài ra, rủi ro về phần vốn góp của Nhà nước trong dự án bố trí không đủ, không kịp thời làm ảnh hưởng đến tiến độ chung, rủi ro về thu phí liên quan đến sự thay đổi mức thu phí và lưu lượng xe…

Thực tế hầu hết các dự án giao thông đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT thời gian vừa qua đều được chỉ định thầu (47 dự án Thủ tướng Chính phủ cho phép chỉ định thầu46, 01 dự án đấu thầu sau đó chuyển sang hình thức chỉ định, 21 dự án đấu thầu chỉ có 01 nhà đầu tư đăng ký). Nhiều dự án được chỉ định thầu với lý do tính cấp bách của việc đầu tư xây dựng hoặc do chỉ có một nhà đầu tư đăng ký. Tuy nhiên, một số dự án sau khi được chấp thuận chủ trương chỉ định thầu phải mất một thời gian dài mới lựa chọn được nhà đầu tư, không đáp ứng yêu cầu cấp bách của dự án47. Việc áp dụng hình thức chỉ định thầu đã hạn chế tính cạnh tranh, làm giảm hiệu quả đầu tư của dự án. Một số dự án tổ chức thực hiện lựa chọn nhà đầu tư khi chưa đủ điều kiện theo quy định (không công bố danh mục dự án)48, một số dự án không đăng thông tin kết quả lựa chọn nhà đầu tư theo quy định49 làm giảm tính cạnh tranh, thiếu minh bạch.

Năng lực của nhà đầu tư ở một số dự án đã được phê duyệt còn hạn chế, cụ thể: tổng nguồn vốn trong hồ sơ yêu cầu của nhà đầu tư không đủ đáp ứng thực hiện dự án50, cam kết tín dụng của ngân hàng thương mại chưa phù hợp với quy định (cung cấp tín dụng vượt hạn mức cho phép khi chưa có sự đồng ý của Hội sở chính và thực tế ngân hàng thương mại đã không cung cấp tín dụng cho dự án51; giá trị cam kết của ngân hàng thương mại cho vay không đủ để thực hiện dự án52). Bên cạnh đó, các nhà đầu tư còn thiếu kinh nghiệm, năng lực chưa cao dẫn đến một số dự án phải bổ sung, điều chỉnh và chất lượng công trình không bảo đảm. Có công trình vừa mới đưa vào khai thác đã gặp những vấn đề về chất lượng như lún, nứt đường…phải sửa chữa, ảnh hưởng đến hiệu quả khai thác.

2.4. Công tác thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán chưa chặt chẽ theo quy định pháp luật

Theo quy định của pháp luật về xây dựng (Luật Xây dựng, Điều 31 Nghị định số 108/2009/NĐ-CP và Nghị định số 15/2013/NĐ-CP)53 thì thẩm quyền phê duyệt thiết kế, dự toán và lựa chọn nhà thầu, tư vấn giám sát là của nhà đầu tư (trong trường hợp này là doanh nghiệp dự án do nhà đầu tư thành lập). Việc giao toàn bộ cho nhà đầu tư thực hiện từ khâu thiết kế đến lựa chọn nhà thầu, tổ chức thi công, nghiệm thu, ký hợp đồng và thanh toán mặc dù phù hợp với thông lệ quốc tế nhưng đã bộc lộ những bất cập, hình thành quy trình khép kín, chưa thực sự phù hợp với điều kiện thực tế của nước ta khi mà ý thức trách nhiệm nghề nghiệp của các chủ thể tham gia (tư vấn, nhà thầu, nhà đầu tư) chưa cao. Cơ quan quản lý nhà nước chỉ thực hiện vai trò giám sát nên không thể đủ điều kiện xem xét cụ thể, không có đủ thông tin, tài liệu để kiểm tra, xem xét, đánh giá toàn diện. Trong quá trình triển khai, công tác thiết kế, dự toán nhà đầu tư phải thông qua cơ quan nhà nước có thẩm quyền trước khi phê duyệt,sau khi thực hiện, đơn vị thanh tra, kiểm toán tiến hành thanh tra, đây là trở ngại cho các nhà đầu tư đặc biệt là nhà đầu tư nước ngoài và làm mất đi tính chủ động sáng tạo.

Công tác lập, thẩm định và phê duyệt dự toán còn tình trạng áp dụng không đúng định mức, đơn giá, xác định khối lượng dự toán chưa chính xác... làm tăng giá trị dự toán các công trình54, việc xác định mức thuế giá trị gia tăng (VAT) không phù hợp với quy định tại Thông tư số 05/2007/TT-BXD của Bộ Xây dựng về hướng dẫn lập và quản lý chi phí xây dựng công trình.

Hầu hết việc tư vấn thiết kế và giám sát các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT do các tổ chức tư vấn trong nước đảm nhận. Các tổ chức tư vấn thiết kế trong nước năng lực còn hạn chế dẫn tới chưa quan tâm đến việc bảo đảm mỹ quan đô thị, kết nối đồng bộ với hạ tầng liên quan, hạng mục an toàn giao thông chưa phù hợp với thực tế, thiết kế bản vẽ thi công chưa phù hợp với thiết kế cơ sở được duyệt, giải pháp thiết kế không phù hợp thực tế, tính sai khối lượng, thiết kế biện pháp thi công không hợp lý, phải thiết kế điều chỉnh, bổ sung, chưa đánh giá đúng về rủi ro và phân bổ rủi ro55. Chất lượng công tác tư vấn giám sát một số dự án không cao, đặc biệt đối với dự án mà nhà đầu tư trực tiếp là nhà thầu thi công.

Công tác quản lý chi phí đầu tư thực hiện tại các dự án còn tồn tại sai sót về khối lượng, định mức, đơn giá và Kiểm toán Nhà nước đã kiến nghị xử lý tài chính yêu cầu giảm trừ dự toán 754,22/68.694 tỷ đồng đối với các dự án do Bộ GTVT quản lý.

2.5. Công tác đấu thầu lựa chọn nhà thầu của nhà đầu tư, công tác thi công xây dựng dự án, nghiệm thu còn sai sót

- Một số dự án, trình tự lựa chọn nhà thầu từ các khâu cung cấp thông tin mời thầu, lập hồ sơ yêu cầu, chấm thầu còn chưa bảo đảm theo quy định của pháp luật về đấu thầu56. Có dự án nhà đầu tư không thực hiện đầy đủ cam kết trong hợp đồng và quy định pháp luật về quản lý, giám sát, thi công xây dựng công trình, dẫn đến nhiều sai sót của tư vấn và nhà thầu thi công 57 hay có trường hợp hồ sơ yêu cầu các gói thầu chỉ đề cập đến giá trị gói thầu mà không đề cập đến cấp công trình giao thông. Ngoài ra, việc lựa chọn nhà thầu của chủ đầu tư của một số dự án cũng chưa tuân thủ đúng quy định pháp luật về đấu thầu58.

- Việc thi công xây dựng của một số dự án chưa tuân thủ quy định của pháp luật: thực hiện khởi công công trình khi chưa đủ điều kiện (khởi công trước khi có Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư và ký kết hợp đồng dự án)59, khởi công khi chưa có thiết kế bản vẽ thi công được duyệt60; thay đổi kết cấu áo đường khi chưa được cấp có thẩm quyền phê duyệt làm tăng chi phí xây lắp61; sử dụng chi phí dự phòng chưa đủ cơ sở theo quy định hợp đồng và được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận62 hoặc không đúng quy định63; được nghiệm thu thanh toán khi chưa đầy đủ hồ sơ, thủ tục, chưa thực hiện thi công, nghiệm thu chất lượng nhưng đã thanh toán64; nghiệm thu vượt giá trị thực hiện65; nghiệm thu khi chưa đủ cơ sở, sai về khối lượng, định mức, đơn giá66; nghiệm thu chất lượng khi chưa có bản vẽ thiết kế thi công được duyệt67.

- Công tác nghiệm thu chưa rà soát kỹ lưỡng nên chưa phát hiện được tồn tại ở bước thiết kế và dự toán dẫn đến thanh toán chưa đúng thực tế thi công, đơn giá áp dụng vẫn theo đơn giá dự toán được duyệt dẫn đến sai lệch chi phí. Công tác quản lý chi phí đầu tư thực hiện tại các dự án đều tồn tại sai sót về khối lượng, định mức, đơn giá và Kiểm toán Nhà nước đã kiến nghị xử lý tài chính yêu cầu giảm trừ quyết toán (đã nêu ở phần trên).

2.6. Việc xác định phương án tài chính của dự án còn chưa hợp lý

Một số chi phí chưa hợp lý hoặc chưa đúng quy định của pháp luật. Cụ thể như: Chi phí giải phóng mặt bằng, chi phí bảo trì tăng lên do chưa loại trừ giá trị hoàn thuế giá trị gia tăng theo quy định68; chi phí dự phòng, chi phí lãi vay trong thời gian xây dựng, chi phí bồi thường giải phóng mặt bằng được xác định trong tổng mức đầu tư nhưng thực tế không sử dụng hết do ít biến động về giá cả, do rút ngắn thời gian xây dựng; chi phí quản lý thu phí chưa thống nhất69; chi phí bảo trì tăng so với quy định70, chưa đúng theo thỏa thuận hợp đồng71 hoặc không phù hợp72; chi phí quản lý khai thác không chính xác73.

Việc xác định lưu lượng phương tiện giao thông qua trạm thu phí (hiện chưa có văn bản quy định cụ thể cách xác định) của một số dự án chưa chính xác, chưa thực sự phù hợp làm ảnh hưởng đến chỉ tiêu doanh thu thu phí hoàn vốn của dự án như: (i) dựa trên số liệu thống kê khảo sát trong 2 ngày để nội suy ra lưu lượng phương tiện 365 ngày hoặc căn cứ kết quả khảo sát lưu lượng phương tiện đã cũ; (ii) tính toán lưu lượng xe dựa vào lưu lượng lượt xe lưu thông thực tế mà chưa tính đến xe được hưởng chế độ ưu tiên, quy định miễn, giảm hoặc vé theo quý, tháng74.

Về phương án vay, mức lãi suất vay: Giai đoạn 2011 - 2015, mặc dù việc tính toán chi phí lãi vay huy động vốn đầu tư đã được quy định tại Thông tư số 166/2011/TT-BTC ngày 17/11/2011 của Bộ Tài chính về quản lý, sử dụng chi phí chuẩn bị dự án và kinh phí hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quá trình quản lý các dự án. Tuy nhiên, còn một số bất cập: (i) Phương án tài chính tính lãi vay, chi phí trượt giá trong thời gian khai thác, vận hành dự án đối với một số khoản vay khi chưa có quyết định chính thức của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép75; (ii) Một số dự án có phương án tài chính tính lãi vay nhập gốc theo tháng là chưa phù hợp với quy định của hợp đồng BOT (tính lãi vay nhập gốc theo quý)76; (iii) Một số dự án Nhà đầu tư góp vốn chủ sở hữu không đạt yêu cầu và dự án chủ yếu thực hiện bằng vốn vay ngân hàng77. Vì vậy, khi lãi suất tăng do biến động tiền tệ sẽ gây rủi ro lớn đến việc thực hiện dự án.

2.7. Nguồn vốn đầu tư chủ yếu dựa vào vốn vay ngân hàng, một số ngân hàng, chi nhánh ngân hàng chưa thực hiện đúng quy định về tín dụng

Với đặc thù của các dự án giao thông đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT thường có vòng đời dự án dài tới 15 đến 20 năm, trong khi vốn ngân hàng chủ yếu là vốn ngắn hạn. Sự chênh lệch kỳ hạn này nếu công tác quản trị rủi ro của ngân hàng không tốt hoặc dự án không thu hồi vốn được theo kế hoạch thì rủi ro cho ngân hàng là rất lớn. Hơn nữa, việc cấp tín dụng cho các dự án giao thông được đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT cũng tiềm ẩn rủi ro khi các dự án bị chậm tiến độ. Tính đến nay có 17 dự án bị chậm tiến độ với tổng số tiền cam kết cấp tín dụng là 18.260 tỷ đồng, dư nợ đến 31/12/2016 là 8.603 tỷ đồng78. Việc thay đổi chính sách của Nhà nước (giảm phí, điều chỉnh tăng phí giao thông đã ảnh hưởng trực tiếp đến nguồn thu nợ tín dụng của các tổ chức tín dụng, tiềm ẩn rủi ro phải cơ cấu lại thời hạn trả nợ, chuyển nhóm nợ khi nguồn thu nợ thấp hơn so với phương án tài chính khi phê duyệt dự án. Tài sản bảo đảm cho các dự án BOT chủ yếu từ vốn vay nên rất khó định giá, tiềm ẩn rủi ro mất thanh khoản, nợ xấu cao nếu lượng xe, doanh thu không đạt như dự kiến dẫn đến khó khăn cho các ngân hàng trong thu hồi vốn.

Một số ngân hàng, chi nhánh ngân hàng cho vay vượt quá 15% vốn tự có, công tác thẩm định khoản vay chưa đầy đủ theo quy định của Ngân hàng Nhà nước, vi phạm quy định về thẩm định xét duyệt cho vay và hồ sơ vay vốn. Một số chi nhánh ngân hàng cung cấp cam kết tín dụng vượt thẩm quyền, vượt định mức, chất lượng tín dụng thấp, tài trợ cho cả các dự án thiếu khả thi tài chính, năng lực tài chính của một số nhà đầu tư yếu, không góp vốn chủ sở hữu tham gia vào các dự án theo đúng cam kết79. Ngoài ra, theo quy định về tín dụng, các ngân hàng chỉ cho phép nhà đầu tư, doanh nghiệp vay vốn cho các dự án khi dự án có khả năng hoàn vốn. Tuy nhiên, trong triển khai thực hiện các nguyên tắc này, có một số trường hợp ngân hàng lại dựa vào thông tin xác nhận trên Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư của dự án, trong khi đây chỉ là bản xác nhận thông tin đăng ký của nhà đầu tư80.

2.8. Công tác giải phóng mặt bằng gặp nhiều vướng mắc, thực hiện chưa đồng bộ, triệt để gây nhiều khó khăn trong quá trình thi công

Hầu hết các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT thời gian vừa qua đều là các dự án nâng cấp, cải tạo trên tuyến cũ, do đó khối lượng công tác giải phóng mặt bằng không nhiều. Việc thực hiện công tác đền bù, giải phóng mặt bằng được giao cho địa phương thực hiện, nhà đầu tư phối hợp với các địa phương nhằm bảo đảm yêu cầu về tiến độ, chất lượng và hiệu quả dự án. Tuy nhiên, một số dự án việc phối hợp của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng còn chậm, không đáp ứng yêu cầu tiến độ thi công81, xây dựng phương án đền bù chưa chính xác làm ảnh hưởng đến tiến độ dự án, các điều chỉnh, thay đổi trong phương án giải phóng mặt bằng ảnh hưởng đến chi phí thực hiện dự án82. Thời gian thực hiện công tác giải phóng mặt bằng tại một số dự án còn bị kéo dài do việc chậm thực hiện quyết định thu hồi đất (lập phương án đền bù), làm tăng giá trị đất và vật kiến trúc dẫn đến tăng tổng mức đầu tư và chậm tiến độ dự án. Mặt bằng bàn giao đôi chỗ xen kẹp, tiến độ bàn giao mặt bằng bị chậm, ảnh hưởng đến tiến độ hoàn thành công trình83. Việc phối hợp đền bù, giải phóng mặt bằng còn nhiều bất cập, giá đền bù chưa hợp lý, một số hộ gia đình chưa hiểu rõ mục tiêu, vai trò, tầm quan trọng của dự án nên chưa bàn giao mặt bằng để thi công làm kéo dài thời gian thực hiện.

Ngoài ra, theo hợp đồng dự án, công tác giải phóng và tái định cư do địa phương thực hiện và chi phí lấy từ ngân sách nhà nước, việc tồn tại hai cơ chế giá đền bù trong thực hiện Luật Đất đai cũng tạo nên nhiều bất cập vì có sự chênh lệnh về mức đền bù cho người dân trong cùng một khu vực. Tuy nhiên, nguồn vốn ngân sách bố trí cho giải phóng mặt bằng không đủ, không kịp thời nên khi triển khai nhà đầu tư đã phải vay vốn để thực hiện công việc này. Một số dự án, công tác giải phóng mặt bằng và tái định cư đã thực hiện xong, nhưng nhà nước chưa thực hiện trách nhiệm hỗ trợ kinh phí giải phóng mặt bằng như cam kết ban đầu, gây khó khăn về mặt tài chính cho nhà đầu tư84. Một số dự án cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép nhà đầu tư bổ sung phần chênh lệch kinh phí xây dựng khu tái định cư và tạm ứng kinh phí xây dựng khu tái định cư khi không có ý kiến của Bộ Tài chính hoặc tạm ứng kinh phí xây dựng các khu tái định cư vượt so với quy định, số lượng các hộ dân có nhu cầu và đủ điều kiện được bố trí tái định cư lại ít hơn số hộ được tái định cư, không giải ngân hết chi phí bồi thường giải phóng mặt bằng85. Chưa xác định trách nhiệm rõ ràng và chế tài đối với các bên trong việc làm chậm tiến độ giải phóng mặt bằng gây ảnh hưởng đến việc triển khai dự án theo kế hoạch.

2.9. Nhiều dự án chất lượng chưa đáp ứng được yêu cầu, việc quản lý chất lượng công trình bị buông lỏng

Công tác quản lý, nghiệm thu, giám sát, chất lượng của một số dự án còn chưa tốt, thiếu chặt chẽ, chế tài xử phạt chưa nghiêm. Người dân vẫn phải trả phí cho một số đoạn đường BOT xuống cấp sau một thời gian ngắn đưa vào vận hành khai khác. Một số đoạn tuyến còn xảy ra hiện tượng bị lún, hằn lún vệt bánh xe, bong bật ổ gà86. Trong quá trình triển khai các dự án, do chưa lường hết được khả năng cung ứng vật liệu cho dự án dẫn đến thiếu hụt làm ảnh hưởng đến chất lượng công trình87.

Các ban quản lý dự án giao thông hiện nay trực thuộc Bộ GTVT được giao nhiệm vụ đại diện cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, một số dự án nhà đầu tư thuê các ban quản lý dự án làm nhiệm vụ tư vấn quản lý dự án nên không bảo đảm tính khách quan88. Sau khi có kết luận của cơ quan kiểm toán thì Bộ GTVT đã chỉ đạo các ban quản lý chấm dứt tình trạng này89.

Theo báo cáo của Thanh tra Chính phủ, có trường hợp ban quản lý dự án chưa thực hiện đầy đủ chức năng quản lý nhà nước, vẫn còn để xảy ra một số sai sót như: Chưa kiểm tra năng lực, kinh nghiệm của nhà đầu tư, chưa thực hiện đúng chế độ báo cáo, giám sát, đánh giá đầu tư, đôn đốc nhà đầu tư thực hiện chế độ báo cáo, không thực hiện thu hồi chi phí lập dự án đầu tư, để nhà đầu tư khởi công và triển khai thi công khi chưa đủ điều kiện theo quy định90.

Theo quy định của pháp luật hiện hành, công tác giám sát chất lượng thi công chủ yếu do nhà đầu tư thực hiện hoặc thuê tổ chức tư vấn độc lập giám sát. Việc chuyển giao quyền hạn, trách nhiệm quản lý chất lượng, duyệt dự toán cho nhà đầu tư là phù hợp thông lệ quốc tế nhưng chưa phù hợp với bối cảnh cụ thể của nước ta ở thời điểm hiện nay, khi năng lực các nhà đầu tư trong nước còn yếu, chưa thực sự chuyên nghiệp dẫn đến việc thực hiện quy trình khép kín (từ khâu thiết kế, thi công, giám sát, thanh toán) đã bộc lộ những bất cập, dễ gây thất thoát, lãng phí, khó bảo đảm tính khách quan.

Công tác quản lý, bảo trì của nhà đầu tư chưa được quan tâm đúng mức. Chi phí quản lý và bảo trì trong giai đoạn khai thác trong phương án tài chính của hợp đồng BOT là tạm tính. Hàng năm trên cơ sở quy trình bảo trì, kế hoạch bảo trì, định mức được nhà nước ban hành, đơn giá nhân công, vật liệu, nhà đầu tư lập dự toán chi phí quản lý và bảo trì trình đại diện cơ quan nhà nước có thẩm quyền thỏa thuận chi phí. Do các quy định về bảo trì không còn phù hợp nên kinh phí nhà đầu tư thực hiện thường lớn hơn nhiều so với tạm tính trong phương án tài chính.

2.10. Công tác thu phí (giá) sử dụng dịch vụ còn nhiều bất cập

- Về vị trí đặt trạm thu phí và khoảng cách giữa các trạm: Theo báo cáo của Bộ GTVT, trên các tuyến quốc lộ có 88 trạm thu phí, Bộ GTVT quản lý 74 trạm (45 trạm đang thu phí, 29 trạm chưa thu), Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố quản lý 14 trạm91 (ngoài ra còn một số trạm đặt trên các tuyến tỉnh lộ).Theo quy định của Thông tư 159, trạm thu phí phải phù hợp với quy hoạch đường gắn với dự án và khoảng cách giữa các trạm bảo đảm tối thiểu 70km, trường hợp nhỏ hơn 70km Bộ GTVT phải thống nhất ý kiến với Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Bộ Tài chính. Tuy nhiên, trên thực tế xảy ra 2 tình trạng như sau: (i) Trạm thu phí đặt ngoài phạm vi dự án92, bổ sung một số hạng mục nằm ngoài phạm vi dự án93; hay cho phép nhà đầu tư thu phí cả tuyến đường ngoài BOT chạy song song với tuyến đường được đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT để bảo đảm phương án tài chính của dự án94; (ii) Khoảng cách giữa các trạm thu phí dưới 70 km95. Ngoài ra, các địa phương trong quá trình góp ý về vị trí trạm thu phí chưa tham vấn, lấy ý kiến người dân gần trạm, tổ chức xã hội nghề nghiệp, các đối tượng thường xuyên sử dụng đường... khiến cho người dân bức xúc, phản đối kéo dài trong thời gian qua96, sau khi người dân bức xúc, khiếu kiện mới giải quyết bằng cách miễn, giảm phí (giá) sử dụng dịch vụ97.

- Về hình thức thu phí: Hầu hết các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT không phải xây dựng tuyến mới, chỉ là nâng cấp, cải tạo trên các tuyến đường hiện hữu vốn có nhiều đoạn giao cắt đồng mức. Do đó, chỉ có thể áp dụng hình thức thu phí hở (thu phí theo lượt), không thể áp dụng hình thức thu phí kín (thu phí theo chiều dài quãng đường thực đi). Hình thức thu phí hở không bảo đảm công bằng một cách tuyệt đối đối với người sử dụng và gây khó khăn cho người dân địa phương nơi gần trạm thu phí khi thường xuyên phải di chuyển qua trạm. Một số dự án xuất hiện tình trạng xe đi vào các tuyến đường của địa phương để tránh trạm thu phí98 gây mất an toàn giao thông và hư hỏng các tuyến đường của địa phương quản lý. Hầu hết các trạm thu phí đều là một dừng, tiềm ẩn nguy cơ thất thoát doanh thu thu phí và thường gặp khó khăn khi phương tiện giao thông tăng đột biến vào các ngày trước và sau các ngày lễ tết, các ngày nghỉ, vào giờ cao điểm gây ùn tắc. Việc triển khai ứng dụng công nghệ thông tin đồng bộ, kiểm soát việc thu phí, hình thức thu phí không dừng còn chậm, khiến cho người dân còn nghi ngờ về tính minh bạch của hình thức thu phí này.

- Về lộ trình tăng phí: một số dự án tạm dừng không tăng phí trong năm 2016 với các trạm thu phí hoạt động trước năm 2014, không bổ sung dự án mới, nhưng có lộ trình tăng phí trong năm 201799. Nhiều trường hợp phí tăng, nhưng chất lượng công trình xuống cấp, khiến người dân phải trả chi phí cho chất lượng dịch vụ không tương xứng.

- Về giám sát, thanh tra, kiểm tra nguồn thu tại trạm thu phí: Về nguyên tắc, việc quản lý doanh thu thu phí dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT là một trong những chức năng, nhiệm vụ quan trọng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quá trình vận hành, khai thác dự án nhằm bảo đảm quyền lợi của Nhà nước và người sử dụng. Tuy nhiên, trước đây chưa có văn bản quy phạm pháp luật quy định việc giám sát nguồn thu tại các trạm thu phí nên công tác quản lý thu phí của cơ quan nhà nước có thẩm quyền gặp những khó khăn. Các cơ quan được giao quản lý chưa đủ cơ sở để đề ra biện pháp hữu hiệu giám sát công tác thu phí các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT. Do vậy, việc kiểm soát doanh thu đối với các dự án chỉ bao gồm: Báo cáo doanh thu hàng tháng, hàng quý, 6 tháng và hàng năm; thanh tra, kiểm tra đột xuất, định kỳ hàng năm... Trong thực tế, kể cả trong trường hợp báo cáo đầy đủ thì đó cũng chỉ là con số của nhà đầu tư báo cáo, khó có thể kiểm soát được toàn bộ nếu không có sự tham gia của cơ quan thuế (quản lý việc in vé thu phí), cơ quan công an và người dân (thường không lấy cuống vé khi qua trạm thu phí)... Qua báo cáo của Bộ GTVT tại các trạm thu phí BOT, kết quả doanh thu thu phí trong thời gian giám sát có dự án tăng hơn so với thời gian tương đương của các tháng trước đó. Bên cạnh đó, quá trình kiểm tra phát hiện một số hoạt động tiêu cực có thể làm thất thoát doanh thu thu phí100.

2.11. Công tác quyết toán còn khó khăn và kéo dài

Nhiều dự án đã hoàn thành nhưng chưa hoàn thiện công tác quyết toán101 dẫn đến chưa xác định chính xác được tổng mức đầu tư và thời gian thu phí (giá) của dự án. Một số dự án còn vướng mắc chậm thực hiện công tác quyết toán tuy nhiên, cơ quan quản lý nhà nước không thể xử lý do không có quy định pháp luật102 về thời hạn phải hoàn thành công tác quyết toán. Ngoài ra, do chế tài xử lý chậm quyết toán còn thiếu, chưa đủ tính răn đe nên có hiện tượng một số nhà đầu tư còn kéo dài công tác quyết toán.

2.12. Cơ sở dữ liệu và công tác truyền thông, công khai thông tin chưa được quan tâm đúng mức

- Việc truyền thông, xúc tiến đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT tới thị trường quốc tế chưa được thực hiện hiệu quả. Những thông tin dự án, chương trình cụ thể tại các Bộ, ngành, địa phương chưa được chủ động đăng tải trên cùng một trang tin để thuận tiện trong việc quản lý và cung cấp thông tin kịp thời. Hiện nay, các nhà đầu tư, các tổ chức tài chính quốc tế muốn tìm hiểu thông tin dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT tại Việt Nam chủ yếu phải chủ động đến Việt Nam tìm hiểu trực tiếp hoặc thông qua các kênh thông tin từ đại sứ quán, các tổ chức đại diện xúc tiến thương mại.

- Công tác tuyên truyền, nhận thức và sự đồng thuận trong xã hội về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT còn phân tán, thiếu sự thống nhất và thiếu thông tin về mặt tích cực, dẫn đến những hiểu lầm trong việc khai thác, vận hành các công trình giao thông đầu tư theo hình thức đầu tư này cũng như chưa tạo được sự đồng thuận, gây bức xúc trong dư luận xã hội đối với một số dự án. Nhiều thông tin về dự án đã được công khai rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng, tuy nhiên cách thức công khai, lấy ý kiến chưa thuận tiện để người dân và các tổ chức xã hội tham gia, đóng góp ý kiến trong quá trình triển khai dự án.

3. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập

3.1. Nguyên nhân khách quan

- Nguồn vốn ODA dành cho phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đang có xu hướng giảm do Việt Nam đã trở thành quốc gia có thu nhập trung bình trong khi đó nguồn vốn huy động thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu do Chính phủ bảo lãnh, các khoản vay thương mại của các doanh nghiệp nhà nước không thể tăng cao do tỷ lệ nợ công/GDP đã quá cao, sát trần nợ công cho phép.

- Khủng hoảng kinh tế kéo dài ảnh hưởng đến nguồn vốn đầu tư cho các dự án cũng như chi phí thực hiện dự án.Có dự án được triển khai trong giai đoạn siết chặt các nguồn vốn vay trung và dài hạn để bảo đảm an toàn hệ thống ngân hàng khiến cho việc tiếp cận nguồn vốn của nhà đầu tư gặp nhiều khó khăn. Trong giai đoạn 2011 - 2016, nguồn vốn vay các tổ chức tín dụng thường có lãi suất cao, đặc biệt trong giai đoạn 2011 - 2013 lên đến khoảng 18%/năm. Theo quy định của pháp luật xây dựng và thông lệ quốc tế, lãi vay trong thời gian thi công được tính vào tổng mức đầu tư, do đó, các dự án đầu tư theo hình thức BOT có tổng mức đầu tư cao hơn tổng mức đầu tư các dự án đầu tư công.

- Các dự án đầu tư hạ tầng giao thông trải dài trên diện rộng, các yếu tố địa hình, địa chất thủy văn không thể kiểm soát tuyệt đối, khối lượng vật liệu lớn và nhiều chủng loại chất lượng không thể đồng đều, khó kiểm soát một cách chính xác. Một số loại vật liệu biến động tăng giá, thủ tục điều chỉnh giá phức tạp nên chưa kịp thời thanh toán cho các nhà thầu.

- Do việc triển khai hình thức đầu tư hợp đồng BOT còn ít kinh nghiệm103 dẫn đến các quy định pháp luật thời gian qua vẫn chưa bao quát được đầy đủ các tình huống phát sinh trong quá trình thực hiện.

- Các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT trong lĩnh vực giao thông có ảnh hưởng nhiều đến xã hội, đời sống dân sinh. Do vậy, để hài hòa lợi ích giữa các bên nhà nước, người dân và nhà đầu tư cũng như tạo sự đồng thuận cao là khó khăn.

3.2. Nguyên nhân chủ quan

- Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hình thức đầu tư này chưa hoàn thiện, chưa phù hợp điều kiện Việt Nam và thông lệ quốc tế. Giai đoạn 2011 - 2016, trong bối cảnh cơ chế chính sách về đầu tư chưa bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và người dân liên quan đến dự án BOT, các Bộ, ngành, địa phương chưa thực sự chủ động xây dựng sớm để ban hành thông tư hướng dẫn thực hiện đầu tư theo hình thức PPP thì việc triển khai đầu tư nhiều dự án đầu tư hạ tầng giao thông theo hình thức BOT trong một giai đoạn ngắn mà chưa có đánh giá tổng kết để hoàn thiện các quy định pháp luật trong lĩnh vực này đã phát sinh nhiều hạn chế trong quản lý, vận hành các dự án BOT. Bên cạnh đó, kinh nghiệm thực hiện dự án, chất lượng nguồn nhân lực của các chủ thể tham gia cũng hạn chế, chưa theo kịp và đáp ứng được với yêu cầu thực tế của các dự án.

- Cơ chế đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT khá phức tạp, phương thức tổ chức thực hiện các dự án chịu sự điều chỉnh của nhiều luật chuyên ngành như đầu tư, đất đai, xây dựng... nên việc phối hợp giữa các Bộ, ngành, địa phương và cơ quan liên quan trong xây dựng, ban hành các văn bản hướng dẫn còn chậm so với yêu cầu thực tiễn đặt ra, chưa chủ động trong phối hợp với nhà đầu tư trong quá trình triển khai thi công và khai thác dự án.

- Một số quy định về quản lý nhà nước còn có cách vận dụng, hiểu khác nhau nên dẫn đến vướng mắc khi triển khai áp dụng, chính sách vào thực tiễn. Do việc quản lý nhà nước được giao cho nhiều cơ quan thực hiện và thiếu các chế tài và biện pháp quản lý giám sát nên việc xác định rõ trách nhiệm và xử lý trách nhiệm của các tập thể, cá nhân liên quan đến quá trình quản lý dự án đầu tư, xử lý sau kiểm tra, thanh tra, kiểm toán và khắc phục hậu quả gặp nhiều khó khăn và ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu quả công trình.

- Các cơ quan quản lý nhà nước thiếu kinh nghiệm quản lý và việc phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị chưa thực sự hiệu quả. Cán bộ quản lý nhà nước theo dõi thực hiện dự án thiếu kinh nghiệm, đặc biệt là trong vấn đề chủ động lập dự án tìm kiếm nhà đầu tư, xác định và phân bổ rủi ro, đàm phán hợp đồng. Năng lực quản lý dự án, cơ chế quản lý vận hành dự án xã hội hóa của cả cơ quan quản lý và nhà đầu tư trong nước còn hạn chế dẫn tới chi phí cao. Bộ máy đầu mối, nhân sự thực hiện quản lý đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT tại các Bộ, ngành, địa phương chưa rõ ràng, chủ yếu là kiêm nhiệm và năng lực chưa đáp ứng yêu cầu. Bên cạnh đó, công tác đào tạo, tăng cường năng lực về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT chưa được quan tâm bố trí nguồn lực đúng mức. Ngoài ra, do vẫn còn tư duy ngại thay đổi theo cách làm bài bản, minh bạch, các Bộ, ngành và địa phương chưa thực sự quyết liệt, chủ động trong quá trình triển khai, vẫn còn tư tưởng "ỷ lại" nguồn vốn đầu tư công.

- Sự phân cấp triệt để quy trình thực hiện các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT trong bối cảnh các quy định pháp lý chưa hoàn thiện cùng với các nguồn lực tài chính và năng lực kinh nghiệm hạn chế là một trở ngại lớn. Sự chỉ đạo, định hướng ở cấp trung ương chưa được quán triệt đầy đủ, chính xác đến các cấp thực hiện.

- Nhiều nhà đầu tư chưa am hiểu sâu về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, chưa xem xét lượng hóa rủi ro, đồng thời hạn chế về kinh nghiệm quản lý đầu tư, vận hành khai thác hoặc một số nhà đầu tư có thể vì mục tiêu lợi nhuận trong giai đoạn xây dựng nên trong quá trình tổ chức thực hiện còn một số tồn tại, hạn chế và đang phải gánh chịu rủi ro trong quá trình vận hành và phải tự bỏ kinh phí để sửa chữa các khiếm khuyết, hư hỏng.

- Cách thức triển khai các dự án chưa hợp lý: Một số tuyến đường được đầu tư theo nhiều dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT khác nhau. Việc triển khai đồng loạt các dự án thành phần vào cùng một thời điểm, dẫn đến nguồn cung cấp vật liệu khan hiếm làm ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng, tiến độ các dự án.

- Dữ liệu đầu vào chưa chuẩn xác dẫn đến một số dự án chưa lường hết được những khó khăn trong thực tế về địa chất, địa mạo, công tác giải phóng mặt bằng nên tiến độ của dự án phải điều chỉnh.

4. Trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức

- Chính phủ và các cơ quan chức năng chưa chủ động tổng kết, đánh giá và kịp thời sửa đổi hoặc đề xuất sửa đổi, bổ sung hoàn thiện các quy định pháp luật về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT nhưng đã triển khai đầu tư nhiều dự án theo hình thức đầu tư này trong một giai đoạn ngắn dẫn đến nhiều hạn chế tồn tại trong quản lý.

- Bộ GTVT chịu trách nhiệm chính đối với những hạn chế, vi phạm (thực hiện chưa đúng quy định về xây dựng và công bố danh mục dự án đầu tư; quyết định đầu tư dự án, phương án thu phí giao thông một số dự án chưa hợp lý; lựa chọn nhà đầu tư chưa chặt chẽ, giám sát chất lượng công trình...) của các dự án do Bộ GTVT quyết định đầu tư.

- Cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương chịu trách nhiệm về những hạn chế, vi phạm của dự án do địa phương quyết định đầu tư và việc chưa thực hiện tốt công tác tuyên truyền, tạo sự đồng thuận của người dân trong việc lựa chọn dự án, thỏa thuận vị trí đặt trạm thu phí,bảo đảm an ninh trật tự, giải phóng mặt bằng chậm.

- Bộ Tài chính chịu trách nhiệm liên quan đến việc ban hành thông tư thu phí chưa hợp lý, về giá thu phí, quy trình thỏa thuận vị trí đặt trạm thu phí chưa hợp lý và quy định giám sát thu phí còn thiếu chặt chẽ.

- Bộ Kế hoạch và Đầu tư chịu trách nhiệm do không kịp thời phát hiện những bất cập trong quá trình thẩm định cấp Giấy chứng nhận đầu tư cho các nhà đầu tư và chậm ban hành thông tư hướng dẫn về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT cũng như chưa đánh giá hết tác động đối với quy định khuyến khích đầu tư cải tạo nâng cấp các công trình hiện hữu.

- Bộ Xây dựng chịu trách nhiệm trong việc chậm rà soát, sửa đổi ban hành hệ thống đơn giá, định mức và các quy định quản lý chất lượng và chi phí đối với các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT.

- Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trong việc chưa kịp thời rà soát văn bản liên quan đến chính sách, phương án đền bù, giải phóng mặt bằng, tái định cư.

- Các ngân hàng thương mại cho vay dự án giao thông BOT chịu trách nhiệm trong việc chưa thực hiện đúng quy định về trình tự, thủ tục cấp tín dụng.

- Nhà đầu tư chịu trách nhiệm về việc huy động vốn chủ sở hữu không đúng so với quy định; phê duyệt thiết kế, dự toán không đúng; đấu thầu lựa chọn nhà thầu thi công không theo quy định; lựa chọn nhà thầu thi công chưa đáp ứng năng lực theo yêu cầu; thi công công trình không bảo đảm chất lượng...

- Các tổ chức tư vấn chịu trách nhiệm về những tồn tại sai sót trong lập dự án đầu tư, tổng mức đầu tư, thiết kế kỹ thuật, dự toán công trình, giám sát chất lượng.

5. Bài học kinh nghiệm

- Nêu cao quyết tâm của cả hệ thống chính trị thông qua việc chủ động vào cuộc của Quốc hội, Chính phủ, Bộ, ngành, Đoàn đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp trong công tác giám sát, tuyên truyền, hoàn thiện chính sách quản lý trong lĩnh vực này. Xây dựng đồng bộ khung pháp lý hoàn chỉnh, phù hợp với thực tiễn, minh bạch và thuận lợi trong triển khai các dự án, đồng thời bảo đảm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư, doanh nghiệp và người dân khi thực hiện dự án BOT nói riêng, hình thức PPP nói chung phù hợp với thông lệ quốc tế.

- Bên cạnh những ưu điểm của đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT trong lĩnh vực hạ tầng thì vẫn có những nhược điểm104 và có tính phức tạp hơn hình thức đầu tư công truyền thống105 đòi hỏi phải được quản lý, kiểm soát hiệu quả mới phát huy được ưu điểm của hình thức đầu tư này.

- Chú trọng tính công khai, minh bạch, cạnh tranh trong xây dựng quy trình đấu thầu để bảo đảm lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực cũng như trong việc tuyển dụng, thi tuyển vào các chức danh lãnh đạo, quản lý và sử dụng, đánh giá, đãi ngộ cán bộ, công chức, viên chức được giao nhiệm vụ trong lĩnh vực PPP nói chung và dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT nói riêng.

- Chú trọng công tác đào tạo, nâng cao kiến thức, năng lực của đội ngũ nhân lực của các bên liên quan bao gồm cơ quan nhà nước, nhà đầu tư, ngân hàng tài trợ vốn, cơ quan thanh tra, kiểm toán tiếp tục hoàn thiện phương thức quản lý nhà nước phù hợp với tính chất các dự án đầu tư theo hình thức PPP trong đó có hình thức hợp đồng BOT.

Phần III

MỘT SỐ KIẾN NGHỊ

Qua kết quả giám sát về việc thực hiện chính sách, pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng BOT, UBTVQH nhận thấy chủ trương huy động nguồn lực xã hội trong đó chú trọng hình thức hợp đồng BOT là đúng đắn và cần tiếp tục triển khai thực hiện trong thời gian tới. Để hoàn thiện chính sách, pháp luật, bảo đảm phát huy hiệu quả việc đầu tư, khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng BOT nói riêng và hình thức đối tác công tư (PPP) nói chung, UBTVQH đề nghị Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ tập trung thực hiện các nhiệm vụ và giải pháp chủ yếu sau:

1. Tổng kết việc triển khai thực hiện các mô hình đầu tư theo hình thức PPP, trong đó có hình thức hợp đồng BOT thời gian qua để đánh giá những mặt được và những hạn chế, bất cập, từ đó đề ra các giải pháp khắc phục hữu hiệu.

Triển khai các phương án xử lý kịp thời những tồn tại, yếu kém và kiểm điểm nghiêm túc trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân để xảy ra khuyết điểm, vi phạm. Tổng hợp kết quả báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội vào kỳ họp cuối năm 2018.

2. Tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT đặt trong tổng thể hoàn hiện pháp luật về đầu tư theo hình thức PPP với định hướng nghiên cứu xây dựng, trình Quốc hội ban hành Luật tạo cơ sở pháp lý cao, thống nhất, đồng bộ cho hình thức đầu tư này.

Trong thời gian chưa ban hành Luật, Chính phủ chủ động nghiên cứu, sửa đổi các quy định hiện hành cho phù hợp với thực tiễn, theo hướng:quy định chặt chẽ về tiêu chí lựa chọn dự án để đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT nói riêng và hình thức đầu tư PPP nói chung; quy định về các dự án kết hợp nhiều hình thức hợp đồng PPP (như BOT, BT hay BTO...) để làm căn cứ quyết định chủ trương đầu tư các dự án cho phù hợp; quy định chặt chẽ về trình tự, thủ tục đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, trách nhiệm, nghĩa vụ của các bên liên quan, hạn chế tối đa hình thức chỉ định thầu, tăng cường áp dụng đấu thầu cạnh tranh một cách công khai, minh bạch;bổ sung quy định về tiêu chí để đánh giá năng lực tài chính của nhà đầu tư, nghiên cứu quy định mức vốn chủ sở hữu để bảo đảm năng lực nhà đầu tư và cách xác định lợi nhuận của nhà đầu tư phù hợp với tính chất, đặc điểm của từng nhóm dự án, làm cơ sở đàm phán hợp đồng với nhà đầu tư để bảo đảm cho việc quản lý, kiểm tra và kiểm soát.

Đối với các dự án hạ tầng giao thông, rà soát quy định về lập, phê duyệt, quản lý chi phí đầu tư xây dựng, vận hành, khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng BOT. Ban hành các thông tư hướng dẫn chi tiết về các nội dung liên quan đến tài chính của hoạt động đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, như: giá sử dụng công trình, định mức hoặc hướng dẫn phương pháp xác định một số chi phí phát sinh trong quá trình khai thác, sử dụng công trình và chỉ số giá thị trường phù hợp với điều kiện thực tế; thủ tục, thời hạn thanh toán, quy trình quyết toán toàn bộ hợp đồng trong đó nêu rõ định kỳ xác định chi phí vận hành khai thác. Hướng dẫn xác định cụ thể chi phí quản lý trong quá trình khai thác, phù hợp với đặc điểm dự án, điều kiện vùng, miền để kiểm soát chi phí giá thành hiệu quả hơn. Ngoài ra, cần rà soát, điều chỉnh quy định về hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật về khảo sát, thiết kế và xây dựng công trình.

Hoàn thiện mẫu hợp đồng BOT, quy định chi tiết về quyền, nghĩa vụ của Chính phủ và nhà đầu tư, tài chính và thuế, thiết kế và thi công, chi phí giải phóng mặt bằng, vận hành, thời gian thu phí, mức phí, giá trị quyết toán của hợp đồng, diễn biến thay đổi lưu lượng xe, đất đai, các thỏa thuận bảo đảm, bảo lãnh, thủ tục thiết kế và kiểm tra… Hợp đồng cần quy định rõ trách nhiệm bảo đảm chất lượng công trình khi vận hành và đến khi bàn giao cho Nhà nước. Đồng thời có quy trình giám sát, phân chia, chuyển giao và kiểm soát rủi ro bằng cách phân tích các rủi ro của dự án trước khi tiến hành đấu thầu, bảo đảm cân bằng lợi ích và rủi ro được phân bổ hợp lý cho các bên liên quan.

Quy định trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức trong thực hiện quy trình đầu tư, khai thác các dự án giao thông đầu tư theo hợp đồng BOT như cơ quan cấp Giấy chứng nhận đầu tư, nhà đầu tư, các ban quản lý dự án, ngân hàng thương mại. Quy định về trách nhiệm của nhà đầu tư bảo đảm chất lượng công trình khi vận hành và bàn giao cho nhà nước, quy định về cơ chế tham vấn trước khi quyết định đầu tư và việc người sử dụng dịch vụ phản hồi việc cung cấp dịch vụ đối với các cơ quan quản lý nhà nước. Bổ sung chế tài xử lý đối với các nhà đầu tư chậm quyết toán, chậm thực hiện trách nhiệm công khai, cập nhật lưu lượng phương tiện, doanh thu hoàn vốn, thời gian thu giá sử dụng dịch vụ.

3. Chỉ đạo Bộ Giao thông vận tải và các cơ quan liên quan rà soát, hoàn thiện quy hoạch mạng lưới hạ tầng giao thông đồng bộ trong phạm vi cả nước. Lựa chọn đầu tư các dự án giao thông theo thứ tự ưu tiên phù hợp với từng hình thức đầu tư dựa trên lợi thế, đặc điểm của từng vùng cũng như tính cấp thiết, liên thông trong cả quy hoạch hệ thống giao thông.

Đối với các dự án đường bộ đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT chỉ áp dụng đối với các tuyến đường mới để bảo đảm quyền lựa chọn cho người dân, không đầu tư các dự án cải tạo, nâng cấp các tuyến đường độc đạo hiện hữu. Việc lựa chọn nhà đầu tư, nhà thầu phải thực hiện đấu thầu công khai, minh bạch theo quy định của pháp luật, hạn chế tối đa chỉ định thầu.Quy định và thực hiện đầy đủ việc công khai, minh bạch các thông tin về dự án để thuận tiện cho người dân giám sát.

Nghiên cứu, ứng dụng công nghệ thông tin và phương pháp quản lý hiện đại nhằm nâng cao năng suất, hiệu quả trong tổ chức xây dựng, quản lý, khai thác kết cấu hạ tầng giao thông; tăng cường hợp tác trong và ngoài nước về phát triển nguồn nhân lực, khoa học công nghệ, đẩy mạnh việc thuê các tổ chức tư vấn quốc tế có năng lực, kinh nghiệm xây dựng các phương án thí điểm nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng giao thông.

4. Có giải pháp phù hợp huy động vốn trong nước và nước ngoài cho các dự án có quy mô lớn, dự án chậm tiến độ, khó có khả năng tiếp tục đầu tư. Hoàn thiện chính sách về đầu tư và ưu đãi đầu tư, tiếp cận thị trường, thông lệ quốc tế và phù hợp với điều kiện Việt Nam, bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng.Sớm trình Quốc hội sửa đổi, bổ sung các luật có liên quan, bảo đảm thu hút đầu tư, đặc biệt là nhà đầu tư nước ngoài để phát triển nhanh và đồng bộ hệ thống hạ tầng giao thông. Nghiên cứu các giải pháp thúc đẩy phát triển thị trường vốn để huy động nguồn vốn dài hạn cho các dự án như phát hành trái phiếu, cổ phiếu. Lựa chọn dự án thực hiện thí điểm một số cơ chế chính sách theo hướng phù hợp với thông lệ quốc tế thu hút nhà đầu tư nước ngoài, trên cơ sở đó đánh giá, hoàn thiện cơ chế chính sách.

5. Chỉ đạo các cơ quan liên quan khẩn trương quyết toán các dự án đã hoàn thành để xác định phương án tài chính và thời gian thu giá sử dụng dịch vụ chính thức; tháo gỡ khó khăn, vướng mắc cho các nhà đầu tư; thực hiện đúng cam kết của Nhà nước với nhà đầu tư về phần vốn hỗ trợ giải phóng mặt bằng, tái định cư.

Hoàn thiện việc rà soát tổng thể về vị trí đặt trạm, chính sách miễn giảm giá tại tất cả các trạm thu giá dịch vụ sử dụng đường bộ và quản lý doanh thu chặt chẽ để có những giải pháp đồng bộ, kịp thời, thống nhất, bảo đảm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng. Ban hành tiêu chí thành lập trạm thu giá dịch vụ, xây dựng mức giá phù hợp, áp dụng công nghệ tiên tiến (thu giá dịch vụ sử dụng đường bộ theo hình thức tự động không dừng). Ngoài ra, cần ban hành khung tiêu chuẩn chung làm cơ sở, thực hiện đấu thầu lựa chọn nhà cung cấp dịch vụ thu giá (phí) tự động không dừng, tránh tình trạng độc quyền trong thu giá dịch vụ, giám sát doanh thu của các trạm và bảo đảm tính cạnh tranh, công khai, minh bạch trong hoạt động thu giá. Từ năm 2019, triển khai đồng bộ thu giá dịch vụ không dừng đối với tất cả các tuyến quốc lộ được đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT trên cả nước.

6. Chỉ đạo các địa phương tích cực phối hợp với các Bộ, ngành liên quan và nhà đầu tư trong quá trình giải phóng mặt bằng, bảo đảm an ninh trật tự, siết chặt kiểm tra, giám sát để ngăn chặn tình trạng xe quá tải, bảo đảm chất lượng công trình, giao thông thông suốt và chống thất thoát doanh thu, hỗ trợ giải quyết việc làm cho người dân bị ảnh hưởng bởi dự án và có các phương án tái định cư phù hợp. Ổn định khung giá đền bù mới ban hành nhằm bảo đảm tính khả thi của phương án tài chính; quan tâm giải quyết việc làm cho người dân bị ảnh hưởng bởi dự án và có các phương án tái định cư phù hợp.

7. Trong thời gian tới tiếp tục tiến hành thanh tra, kiểm tra việc lập, thẩm định, phê duyệt, thực hiện và vận hành khai thác đối với các dự án giao thông theo hình thức hợp đồng BOT nói riêng và hình thức PPP nói chung,nhằm bảo đảm minh bạch, hiệu quả, phòng chống tham nhũng, lãng phí, lợi ích nhóm trong quản lý các dự án.Một số giải pháp có thể áp dụng như: Những nội dung kiểm tra, giám sát cần được quy định tại văn bản pháp luật và bố trí đủ kinh phí để thực hiện; tăng cường giám sát thông qua Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt nam, các tổ chức xã hội nghề nghiệp, đặc biệt là người dân; đẩy mạnh công tác thanh tra, kiểm toán đối với tất cả các dự án giao thông BOT để có những kiến nghị cụ thể với Quốc hội, Chính phủ.

8. Đẩy mạnh công tác truyền thông, cung cấp thông tin đầy đủ, chính xác, trung thực theo quy định của pháp luật về các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, giải thích và làm rõ mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người dân đối với các dự án, sự cần thiết phải đầu tư dự án phải đầu tư dự án theo hình thức hợp đồng PPP trong đó có hình thức hợp đồng BOT trong bối cảnh nguồn lực từ ngân sách nhà nước còn khó khăn để tạo sự đồng thuận, ủng hộ và hỗ trợ kiểm tra, giám sát quá trình triển khai thực hiện dự án. Cần công khai, minh bạch hóa các thông tin về dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT để thuận tiện cho người dân giám sát.

Trên đây là Báo cáo kết quả giám sát chuyên đề "Việc thực hiện chính sách, pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT)",Ủy ban Thường vụ Quốc hội xin báo cáo Quốc hội./.

 

Nơi nhận: - Như trên; - Thủ tướng, các PTT Chính phủ; - Thường trực UBKT; - Bộ GTVT, VPQH, VPCP; - Lưu: KT, PVHĐGS, HC; - Epas: 81615

TM.ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI KT. CHỦ TỊCH ỦY VIÊN Vũ Hồng Thanh